Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2011 r. o sygn. akt V SA/Wa 1508/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę A. Sp. z o. o. z siedzibą w W. na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne.
Rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji zapadło w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] października 2009 r. M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na A. Sp. z o.o. karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł. Dnia [...] grudnia 2010 r. ww. organ wystawił tytuł wykonawczy nr [...]. Na tej podstawie [...] stycznia 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego W. wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego, stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego spółki A. Następnie, pismem z [...] stycznia 2010 r. A. Sp. z o. o. wniosła do Naczelnika Urzędu Skarbowego W. zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej z wnioskiem o umorzenie postępowania egzekucyjnego. Spółka podniosła zarzuty:
- - niedopuszczalności egzekucji wobec braku doręczenia pisemnego upomnienia,
- - niedopuszczalności egzekucji wobec faktu wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieposiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego.
Postanowieniem z [...] lutego 2010 r. wierzyciel – M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne.
Uzasadniając swoje stanowisko, wierzyciel zauważył, że z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w związku z art. 15 § 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja MWITD w W. z [...] października 2009. nr [...]). W ocenie M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego niezasadny był też zarzut, dotyczący wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieposiadający legitymacji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Organ stwierdził bowiem – powołując się na art. 51 ust. 1, 2 i 6 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym – iż nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do egzekwowania swoich orzeczeń.
Postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r., Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez A. Sp. z o.o. na postanowienie wierzyciela – M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z [...] lutego 2010 r. o stwierdzeniu bezzasadności zarzutów spółki w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego w uzasadnieniu swojego postanowienia podzielił stanowisko M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego odnośnie zarzutów spółki. Ponadto, odnosząc się do zarzutu wystawienia tytułu wykonawczego przez niewłaściwy organ, podkreślił, że do wystawienia tego tytułu uprawniony jest i był jako wierzyciel M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Zgodnie bowiem z art. 1a pkt 13 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Do żądania wykonania, w drodze egzekucji administracyjnej, obowiązków określonych w art. 2 wymienionej ustawy, w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, jest zaś uprawniony, zgodnie z art. 5 ustawy, właściwy do orzekania organ pierwszej instancji.
Od powyższego postanowienia A. sp. z o.o. z siedzibą w W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W., żądając uchylenia w całości zaskarżonego postanowienia Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. oraz zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.
Oddalając skargę, sąd pierwszej instancji stanął na stanowisku, iż organy obu administracji nie dopuściły się naruszenia prawa materialnego ani przepisów postępowania w sposób mający lub mogący mieć wpływ na wynik sprawy.
Za zasadne Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał stanowisko organów orzekających, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji z [...] listopada 2009 r. o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej jest M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ pierwszej instancji. Sąd wskazał również, że zasadnie organy przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Podkreślił też, że przepisy ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają podziału ze względu na sposób powstania należności, lecz określają wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, jeżeli egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu.
Zdaniem sądu pierwszej instancji, tytuł wykonawczy musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, tak jak miało to miejsce w sprawie. Od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma bowiem do czynienia ze stroną. Wówczas strona może działać przez pełnomocnika, któremu – jeżeli został ustanowiony – doręcza się pisma. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił jednocześnie stanowisko organu, odnoszące się do prawidłowości, powołanej w tytule wykonawczym, podstawy prowadzenia egzekucji.
W skardze kasacyjnej spółka A. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:
- - prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w zw. z art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego przeciwko skarżącej prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, pochodzi od uprawnionego organu;
- - przepisów postępowania, tj. art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c tej ustawy w zw. z 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez błędne przyjęcie przez sąd pierwszej instancji, że egzekucja administracyjna przeciwko skarżącej jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania, bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego do jego złożenia organu. Od 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, wchodzącego w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Skoro uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to wszelkie czynności egzekucyjne, mające charakter techniczny, mogą być wykonane tylko przez wojewodę. Konsekwencją powyższej zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji przez wojewodę. Zdaniem skarżącej, jedynie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, jest uprawniony do jej przeprowadzenia. W przedmiotowej sytuacji, wierzyciel wystawił tytuł egzekucyjny i skierował sprawę do egzekucji, podczas gdy nie był do tego upoważniony, ponieważ właściwym podmiotem, w zakresie prowadzenia egzekucji na podstawie prawomocnej decyzji, jest Wojewoda M. Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skoro, jak wykazano, egzekucja nie była dopuszczalna, gdyż nie istniał prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy, organ egzekucyjny obowiązany był, zgodnie z art. 59 § 1 pkt. 7 ustawy, umorzyć postępowanie.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie niniejszych rozważań podkreślić należy, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz.270., zwanej dalej P.p.s.a) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem, stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Wobec przytoczonych regulacji, przypomnieć należy, że postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, uzasadnione jest bowiem jedynie odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co ma miejsce w okolicznościach faktycznych sprawy, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść bowiem dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony. Stąd, wobec postawienia w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego oraz przepisów postępowania, jako pierwszy należało poddać ocenie zarzut naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., należy podkreślić, że w ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie przepisów odnoszących się do orzeczeń sądowych (art. 151, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a.) w związku z treścią art. 33 pkt 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. Z 2005 r., Nr 229, poz.1954 ze zm.), wskazując jednocześnie, że do naruszenia, wyżej wymienionych, przepisów prawa doszło na skutek błędnego przyjęcia przez sąd pierwszej instancji, iż egzekucja administracyjna przeciwko spółce jest dopuszczalna, mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi strony wnoszącej skargę kasacyjną, co w ocenie spółki miało wpływ na wynik postępowania i skutkowało oddaleniem skargi.
W związku z powyższym zarzutem podkreślić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. skarżący winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 P.p.s.a. przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok sądu pierwszej instancji byłby inny. Tymczasem, ze skargi kasacyjnej nie wynika, jaki możliwy wpływ na wynik sprawy sądowoadministracyjnej miało, zasygnalizowane w petitum skargi kasacyjnej, uchybienie w zakresie przepisów proceduralnych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zostały całkowicie pominięto zarzuty zgłoszone w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a.
W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny uznał omawiany zarzut za nieuzasadniony.
Na marginesie jedynie wskazać należy, że zgodnie z art. 26 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Z kolei, jak stanowi § 5 art. 26 wskazanej ustawy, wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwilą:
- 1) doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego lub
- 2) doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności zawiadomienia o zajęciu wierzytelności lub innego prawa majątkowego, jeżeli to doręczenie nastąpiło przed doręczeniem zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego.
Z powyższej regulacji wynika zatem, że skoro doręczenie tytułu wykonawczego wszczyna postępowanie egzekucyjne, doręcza się go stronie.
Zarzuty skargi kasacyjnej, dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przepisów prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną właściwości M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego, w celu wyegzekwowania obowiązku, wynikającego z decyzji tego organu z [...] października 2009 r. o nałożeniu na A. Spółkę z o. o. kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł.
Należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż w wyniku zmiany treści art. 51 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j. Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy do egzekucji jest Wojewoda M., a nie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego.
Tymczasem, poza sporem winna pozostawać okoliczność, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. Nr 175, poz.1461) zmienił treść art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed nowelizacją przepis art. 51 wymienionej ustawy przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (poza Głównym Inspektorem Transportu Drogowego) wojewódzki inspektor transportu drogowego. Natomiast, po nowelizacji tego przepisu z regulacji wynika, że opisane wyżej zadania wykonuje wojewoda, działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego, wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w skardze kasacyjnej błędnie przyjęto zatem, że opisana powyżej zmiana oznacza brak podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych przez wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Należy tu odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, gdzie wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji, koniecznym jest między innymi zdefiniowanie pozycji wojewody, jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. Podniesiono także, że w obowiązującym podziale kompetencji nie było (w ocenie autorów projektu) przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie, jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze, powinny ograniczać się między innymi do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych.
Konsekwencją przesunięcia zadań i kompetencji do samorządu województwa była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Sąd pierwszej instancji zasadnie również wskazał, że w art. 2 pkt 2 lit. b, obowiązującej wówczas ustawy z 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 80 poz. 872 ze zm.), przewidziano, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują, działający pod zwierzchnictwem wojewody, kierownicy zespolonej inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią.
Ponadto, z art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowych, w wyniku których mają prawo do nakładania kar pieniężnych za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.
Wreszcie podkreślić należy, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Natomiast, w ust. 6 powołanego wyżej przepisu, w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2010 r., wskazano, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor transportu drogowego, a organem wyższego stopnia, w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi, należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez sąd pierwszej instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.