Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 11 czerwca 2008 r. o sygn. akt VII/SA/Wa 485/08 oddalił skargę F. H. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [..] stycznia 2008 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji o odmowie nadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 29 listopada 2002 r. F. H. złożył do Wojewody Śląskiego wniosek o przyznanie mu uprawnień rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych. Wojewoda Śląski w dniu [..] lutego 2003 r. wydał decyzję o odmowie przyznania uprawnień we wnioskowanym zakresie, ponieważ pomimo wezwania organu F. H. nie przedstawił dokumentów potwierdzających pięcioletni okres praktyki, o którym mowa w art. 15 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz.1126). Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, dalej Krajowa Komisja Kwalifikacyjna, w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] uchyliła rozstrzygnięcie Wojewody Śląskiego uznając, że zostało wydane z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (t.j.
Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) wprowadzonym w art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 221) z dniem 28 grudnia 2002 r. Wojewoda Śląski utracił kompetencje do wydawania decyzji dotyczących uprawnień rzeczoznawcy budowlanego, zaś organem właściwym do wydawania decyzji w tym zakresie stała się Krajowa Komisja Kwalifikacyjna. W myśl art. 62 pkt 2 ustawy "do dnia zwołania pierwszych zjazdów okręgowych izb i Krajowych Zjazdów Izb oraz przez okres 3 miesięcy o tego dnia zadania określone w art. 8 pkt 4 wykonują oraz nadają uprawnienia urbanistyczne, a także prowadzą postępowanie w sprawie odpowiedzialności zawodowej właściwe organy na podstawie przepisów dotychczasowych". Jak wynika z akt sprawy pierwsze zjazdy organów Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa odbyły się w dniach 25 -28 września 2002 r. Przepis art. 15 ustawy - Prawo budowlane określający przesłanki uzyskania uprawnień rzeczoznawcy budowlanego w brzmieniu sprzed 25 stycznia 2002 r. mógł być stosowany do 28 grudnia 2002 r. Poza tym organ uznał, że podstawę prawną do wydania decyzji w kwestii nadawania uprawnień rzeczoznawcy budowlanego w tej sprawie powinien stanowić art. 15 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w wersji zmienionej w art. 59 pkt 5 wspomnianej ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, która została znowelizowana z dniem 25 stycznia 2002 r. Zgodnie z art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. b) ustawy - Prawo budowlane rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która oprócz innych wymogów wymienionych w tym przepisie w pkt 1 i pkt 2 lit. a) i c), powinna mieć uprawnienia budowlane bez ograniczeń oraz co najmniej 10 lat praktyki odbytej po ich uzyskaniu.
F. H. uzyskał uprawnienia budowlane bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych na podstawie decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] czerwca 1998 r., a zatem nie mógł przedstawić wymaganej dziesięcioletniej praktyki przy sporządzaniu projektów.
Pismem z dnia 2 lipca 2007 r. F. H. wniósł o stwierdzenie nieważności tej decyzji pokazując, że została ona wydana z naruszeniem art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów..., art. 15 i art. 15 ust. 2 lit. c) ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. [...], w oparciu o przepisy art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., odmówiła stwierdzenia nieważności tej decyzji. Organ uznał, że zarówno decyzja Wojewody Śląskiego jak i decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej zostały wydane po 28 grudnia 2002 r., dlatego nie było podstaw do zastosowania korzystniejszego dla skarżącego nieobowiązującego już przepisu art. 15 ustawy Prawo budowlane.
Po rozpoznaniu wniosku F. H. o ponowne rozpatrzenie sprawy Krajowa Komisja Kwalifikacyjna decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. podtrzymała rozstrzygnięcie wydane w I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podzielił argumentację przyjętą w zaskarżonej decyzji. Obowiązkiem organu było zastosowanie regulacji prawnych obowiązujących w dacie wydania decyzji. Jeżeli więc sprawa miałaby być rozpatrzona na podstawie art. 15 ustawy - Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed 25 stycznia 2002 r. to powinno to nastąpić do dnia 28 grudnia 2002 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na tę ostateczną decyzję nie dopatrzył się naruszenia prawa. Sąd zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów... jest nietypowym przepisem przejściowym, gdyż przedłużył on okres stosowania przepisów, które z dniem 25 stycznia 2002 r. bądź utraciły swą moc, bądź uzyskały nowe brzmienie. W świetle tego przepisu skarżący powinien spełnić wymagania określone w art. 15 ustawy Prawo budowlane w wersji obowiązującej po 25 stycznia 2002 r.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. F. H. zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. naruszenie:
- a) przepisów prawa materialnego, tj. art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) w związku art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, według stanu prawnego sprzed 25 stycznia 2002 r. poprzez uznanie, że postępowanie w sprawie nadania skarżącemu tytułu rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych powinno być przeprowadzone w oparciu o przepisy obowiązujące do dnia 25 stycznia 2002 r.
- b) przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 104 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie przez Sąd I instancji okoliczności uzyskania przez skarżącego w dniu 28 listopada 1975 r. stwierdzenia przygotowania zawodowego do wykonywania samodzielnej funkcji kierownika budowy i robót specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie instalacji elektrycznych wydanego przez Wojewodę Opolskiego (Świadectwo nr ewid. [...] Op.) oraz niezaliczenia przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną do wymaganego pięcioletniego okresu praktyki pracy w Z. S. I. Ś. Spółdzielnia Projektowania i Usług Inwestycyjnych w K. w okresie od 2 stycznia 1976 r. do 30 czerwca 1978 r. oraz praktyki na stanowisku generalnego projektanta w M. R. w Bułgarii w okresie od 5 sierpnia 1980 r. do 5 maja 1981 r.
- - art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie faktu, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia 29 maja 2003 r. w skład Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej wydającej w tym trybie decyzje z dnia [...] listopada 2007 r. oraz z dnia [...] stycznia 2008 r. wchodzili członkowie tej Komisji, którzy brali udział przy wydawaniu decyzji z dnia [...] maja 2003 r. a więc podlegali wyłączeniu z tego postępowania nadzwyczajnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że w sytuacji, gdy w przepisach ustawy brak jest uregulowania kwestii stosowania przepisów wcześniejszych lub późniejszych powinny mieć zastosowanie zasady ogólne przyjęte w doktrynie prawniczej i judykaturze. Zgodnie z tymi zasadami należy stosować rozwiązania prawne korzystniejsze dla strony. Z punku widzenia ochrony interesów praw strony, w przypadku braku precyzyjnych przepisów przejściowych, należy stosować przepisy obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. zgodnie z art. 61 § 3 k.p.a. w dniu doręczenia organowi żądania strony.
Skarżący przypomniał, że złożył wniosek o nadanie mu uprawnień rzeczoznawcy budowlanego w dniu 29 listopada 2002 r., czyli przed 28 grudnia 2002 r., a zatem postępowanie w tej sprawie powinno być prowadzone na podstawie art. 15 ustawy Prawo budowlane w wersji sprzed 25 stycznia 2002 r.
Z powyższych względów skarżący wniósł o uchylenie wyroku Sądu I instancji, uchylenie decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] stycznia 2008 r. znak. [...] oraz decyzji Komisji z dnia [...] listopada 2007 r. znak.[...], stwierdzenie nieważności decyzji Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2003 r. znak.[...], przekazanie sprawy Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej celem ponownego jej rozpoznania oraz orzeczenie o kosztach postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżący oparł zarzuty skargi kasacyjnej na obydwu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., tj. zarzucie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz zarzucie naruszenia prawa materialnego. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żadna z wad określonych we wspomnianym przepisie, która powodowałaby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.
W ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego F. H. podniósł błędną wykładnię art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2002 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2001 r. Nr 5, poz. 42 ze zm.) w związku z art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126). Zdaniem skarżącego organ rozpoznający jego sprawę, tj. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna w decyzji z dnia [...] maja 2003 r. odmawiającej nadania skarżącemu uprawnień rzeczoznawcy budowlanego w specjalności instalacyjno - inżynieryjnej w zakresie sieci i instalacji elektrycznych i w decyzjach z dnia [...] listopada 2007 r. i z dnia [...] stycznia 2008 r. odmawiających stwierdzenia nieważności tej decyzji błędnie uznał, że podstawą rozstrzygnięcia w sprawie powinien być przepis art. 15 ust. 1 i ust 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 lutego 2002 r. o zmianie ustawy o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów (Dz. U. z 2002 r. Nr 23, poz. 221), obowiązujący od 25 stycznia 2002 r. Zdaniem skarżącego postępowanie o przyznanie uprawnień rzeczoznawcy powinno być przeprowadzone na podstawie przepisu art. 15 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane w wersji obowiązującej przed 25 stycznia 2002 r., który zawierał łagodniejsze wymagania w stosunku do osób ubiegających się o tytuł rzeczoznawcy budowlanego.
Twierdzenie to skarżący wywodzi z treści art. 62 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów, argumentując, że postępowanie w jego sprawie zostało wszczęte przed 28 grudnia 2002 r., dlatego decyzja w kwestii przyznania mu uprawnień rzeczoznawcy budowlanego powinna być wydana na podstawie kryteriów określonych w art. 15 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane w wersji obowiązującej do 25 stycznia 2002 r.
Zarzut ten nie jest uzasadniony. W myśl art. 62 pkt 2 ustawy o samorządach zawodowych architektów... do dnia zwołania pierwszych zjazdów okręgowych izb i Krajowych Zjazdów Izb oraz przez okres trzech miesięcy od tego dnia zadania określone w art. 8 pkt 4 wykonują oraz nadają uprawnienia urbanistyczne, a także prowadzą postępowania w sprawie odpowiedzialności zawodowej właściwe organy na podstawie przepisów dotychczasowych. Wspomniana regulacja prawna ma charakter przejściowy. Wyznacza granice czasowe stosowania wcześniejszych i nowych przepisów w materii nadawania i pozbawiania uprawnień budowlanych o których mowa w art. 14 ust.1 pkt 1-5 ustawy - Prawo budowlane, uznawania kwalifikacji zawodowych, nadawania i pozbawiania tytułu rzeczoznawcy budowlanego oraz określa kompetencje organów właściwych do wydawania decyzji administracyjnych w tym zakresie. Ustawodawca uzależnił stosowanie nowych przepisów ustawy od zaistnienia konkretnego zdarzenia faktycznego, czyli od upływu 3 miesięcy od daty pierwszych zjazdów okręgowych i krajowych izb samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, architektów i urbanistów.
Jak wynika z ustaleń organu w tej sprawie pierwsze zjazdy odbyły się w dniach 25 - 28 września 2002 r. a zatem dotychczasowe przepisy ustawy - Prawo budowlane regulujące nabywanie m.in. uprawnień rzeczoznawcy budowlanego obowiązywały do dnia 28 grudnia 2002 r. Po tej dacie zastosowanie mają nowe przepisy ustawy w wersji obowiązującej po 25 stycznia 2002 r. Oznacza to, że do dnia 28 grudnia 2002 r. decyzje w kwestii przyznawania uprawnień rzeczoznawcy budowlanego wydawał wojewoda w oparciu o przepis art. 15 ust. 1 i ust 2 ustawy - Prawo budowlane w dotychczasowym brzmieniu. Po tej dacie kompetencje wojewody do wydawania decyzji administracyjnych w tej materii przejął krajowy organ kolegialny samorządu zawodowego inżynierów budownictwa, czyli Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, (art. 36 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządach zawodowych...).
Jednocześnie od tej daty zmianie uległa materialnoprawna podstawa do orzekania w tego rodzaju sprawach. Nie ma znaczenia podnoszona przez skarżącego okoliczność, że wniosek o wszczęcie postępowania o przyznanie mu uprawnień rzeczoznawcy budowlanego został złożony do Wojewody Śląskiego w dniu 29 listopada 2002 r. Wojewoda Śląski z dniem 28 grudnia 2002 r. utracił bowiem kompetencję do orzekania w tego rodzaju sprawach i powinien był, na podstawie art. 68 k.p.a., przekazać podanie F. H. w drodze postanowienia, do organu właściwego - Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. Z tego względu należy stwierdzić, że decyzja Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej z dnia [...] maja 2003 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody Śląskiego i orzekająca o odmowie przyznania F. H. uprawnień rzeczoznawcy budowlanego w oparciu art. 15 ustawy - Prawo budowlane w brzmieniu po 25 stycznia 2002 r. była prawidłowa.
Przepis art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane określa przesłanki, jakie powinien spełnić kandydat ubiegający się przyznanie uprawnień rzeczoznawcy budowlanego. Rzeczoznawcą budowlanym może być osoba, która:
- 1) korzysta z pełni praw publicznych,
- 2) posiada:
- a) tytuł zawodowy magistra inżyniera, architekta, inżyniera lub inżyniera architekta,
- b) uprawnienia budowlane bez ograniczeń,
- c) co najmniej 10 lat praktyki w zakresie objętym rzeczoznawstwem,
- d) znaczący dorobek praktyczny w zakresie objętym rzeczoznawstwem.
Jak wynika z akt sprawy F. H. uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych na podstawie decyzji Wojewody Katowickiego z dnia [...] czerwca 1998 r., a zatem nie mógł od tego czasu przedstawić wymaganej prawem dziesięcioletniej praktyki przy sporządzaniu projektów. Takiego okresu praktyki nie można również stwierdzić po podsumowaniu okresów, w których skarżący odbył staż w Z. S. I. Ś. Spółdzielnia Projektowania i Usług Inwestycyjnych w K. (od 2 stycznia 1976 r. do 30 czerwca 1978 r.) oraz czasu praktyki w M. R. w Bułgarii (od 5 sierpnia 1980 r. do 5 maja 1981 r.) Kwestia nieuwzględnienia wymienionych praktyk skarżącego przez Sąd I instancji w zaskarżonym orzeczeniu nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Nawet przy zaliczeniu skarżącemu spornych okresów praktyki zawodowej do okresu praktyki warunkującego przyznanie uprawnień rzeczoznawcy budowlanego jego łączny okres praktyki byłby krótszy niż 10 letni wymagany przepisem art. 15 ust. 1 pkt 2 ustawy w nowym brzmieniu.
Jeżeli zatem zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie ma zastosowanie ten przepis po zmianach, które nastąpiły z dniem 25 stycznia 2002 r., to kwestia zaliczenia skarżącemu tych okresów do okresu praktyki zawodowej jest bezprzedmiotowa.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nieusprawiedliwiony jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku art. 24 § 1 pkt 5 i art. 27 § 1 k.p.a. polegający na pominięciu przez Sąd I instancji okoliczności, że przy wydawaniu decyzji objętej postępowaniem o stwierdzenie nieważności jak i decyzji rozstrzygających w tym postępowaniu brały udział te same osoby - członkowie Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Granice rozpoznania sądu administracyjnego są wyznaczone przez granice sprawy administracyjnej. Niezwiązanie granicami skargi należy rozumieć jako dopuszczalność wykroczenia przez sąd administracyjny poza zakres skargi ale w ramach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym aktem lub czynnością. (Tadeusz Woś, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi" - Komentarz str. 434, Warszawa 2005).
Kontrolą Sądu I instancji objęta był sprawa rozstrzygnięta przez Krajową Komisję Kwalifikacyjną dotycząca odmowy stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] maja 2003 r. Istotą tego nadzwyczajnego postępowania administracyjnego było zatem zbadanie, czy zachodziła jedna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 156 k. p. a. Niewyłączenie pracownika w trybie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., na które powołuje się skarżący, nie stanowi okoliczności, o której mowa w art. 156 k.p.a., stanowiącej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Jest to natomiast podstawa do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w trybie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., które jest postępowaniem administracyjnym niezależnym od postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji. Jest ono bowiem prowadzone przez organ administracji publicznej na podstawie odrębnych przepisów proceduralnych.
Skarżący mógłby więc ewentualnie zakwestionować tę wadę składając wniosek o wznowienie postępowania do organu, który wydał w sprawie decyzję w I instancji (art. 148 k.p.a). Wtedy ostateczna decyzja organu odmawiająca uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania, pomimo uchybienia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., mogłaby podlegać kontroli w odrębnym postępowaniu sądowoadministracyjnym.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.