Uzasadnienie
Wyrokiem z 12 listopada 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 821/13 (dalej wyrok z 12 listopada 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę H. P. (dalej skarżący) na decyzję Dyrektora Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Dyrektor OR ARiMR albo organ II instancji) z [...] czerwca 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2013 r.) utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej Kierownik BP ARiMR albo organ I instancji) z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] kwietnia 2013 r.) zapadłą w przedmiocie wznowienia postępowania dotyczącego przyznania renty strukturalnej.
Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. Kierownik BP ARiMR, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1, art. 147, art. 150 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 267, dalej k.p.a.), art. 6 pkt 1 i art. 10 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.), oraz na podstawie § 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej w ramach działania "Renty strukturalne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. 2007 r., nr 109, poz. 750 ze zm., dalej rozporządzenie z 2007 r.), uchylił decyzję nr [...] o przyznaniu renty strukturalnej skarżącemu H. P., wydaną przez Kierownika BP ARiMR w dniu [...] stycznia 2011 r., oraz odmówił zainteresowanemu przyznania do renty strukturalnej.
Przedstawioną powyżej decyzją z [...] stycznia 2011 r. Kierownik BP ARiMR przyznał skarżącemu rentę strukturalną w wysokości [...] zł na skutek spełnienia koniecznych do jej uzyskania wymogów, określonych w § 4 pkt 1-4 rozporządzenia z 2007 r. Organ I instancji ustalił jednak, że skarżący oświadczył nieprawdę w oświadczeniu złożonym [...] października 2010 r. w trakcie postępowania o przyznanie renty strukturalnej, w którym stwierdził, że "nie posiada własnego źródła dochodu z tytułu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej podlegającej obowiązkowi ubezpieczenia społecznego", oraz w danych osobowych, zobowiązaniach i oświadczeniach rolnika złożonych [...] stycznia 2011 r., w których oświadczył, że "nie jest zatrudniony w zakładzie pracy lub wykonuje inną pracę zarobkową podlegającą obowiązkowi ubezpieczenia społecznego".
Skarżący od dnia [...] lipca 2007 r. do [...] września 2011 r. był zatrudniony na umowę-zlecenie w Urzędzie Gminy w K., od której były naliczane i odprowadzane składki ZUS. Skarżący od dnia [...] lipca 2007 r. został wstecznie wyłączony z ubezpieczenia społecznego rolników decyzją Prezesa KRUS z 27 października 2011 r., która stała się ostateczna na mocy Wyroku Sądu Apelacyjnego - III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Gdańsku z dnia 8 stycznia 2013 r. Kierownik BP ARiMR zwrócił również uwagę, że do dnia wydania decyzji skarżący nie poinformował organu o wykonywanej pracy na umowę zlecenie, od której były odprowadzane składki na ubezpieczenie społeczne.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący wniósł o jej uchylenie, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia z 2007 r., a w szczególności § 4 pkt 3 lit. a) tego rozporządzenia.
Dyrektor OR ARiMR, po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] czerwca 2013 r. zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy.
Zdaniem organu odwoławczego z akt sprawy wynika, że skarżący na dzień złożenia wniosku, tj. [...] września 2010 r. nie podlegał ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, określonemu w przepisach o ubezpieczeniu społecznym rolników, dlatego należało przyjąć, że z tytułu wykonywania umów o świadczenie usług zawartych z Urzędem Gminy w K. - do których zgodnie z Kodeksem cywilnym stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, podlegał on ubezpieczeniu społecznemu w ZUS w okresie: od dnia [...] lipca 2007 r. do [...] grudnia 2007 r. oraz od 1 stycznia 2008 r.
W skardze do sądu administracyjnego H. P. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię przepisów rozporządzenia z 2007 r., a w szczególności § 4 pkt 3a, oraz art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1403 ze zm., dalej u.s.r.).
W uzasadnieniu wskazanego na wstępie wyroku WSA podzielił ustalenia faktyczne poczynione przez organy obu instancji. Sąd I instancji podkreślił, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników w okresie od 1 stycznia 1991 r. do 30 czerwca 2007 r. z mocy ustawy w zakresie emerytalno-rentowym oraz wypadkowym, chorobowym i macierzyńskim jako rolnik. W związku z faktem, że od 1 lipca 2007 r. wykonywał umowę-zlecenie, z tytułu której podlegał ubezpieczeniu społecznemu w ZUS, utracił z tym dniem ustawowe podstawy do podlegania ubezpieczeniu społecznemu rolników. Kwestia ta została prawomocnie rozstrzygnięta w postępowaniu sądowym, będąc przedmiotem rozważań Sądu Okręgowego we Włocławku, IV Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt IV U 947/11 oraz Sądu Apelacyjnego w Gdańsku, III Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, sygn. akt III AUa 1088/12, które to sądy swoimi wyrokami oddaliły najpierw odwołanie od decyzji Prezesa KRUS, a następnie apelację ubezpieczonego.
Wobec jasnego brzmienia § 4 pkt 3 lit. a) rozporządzenia z 2007 r., zgodnie z którym w dniu złożenia wniosku o rentę strukturalną producent rolny nie może podlegać ubezpieczeniu emerytalno-rentowemu, jak również prawidłowo ustalonego i bezspornego stanu faktycznego wskazującego, że skarżący podlegał ubezpieczeniu społecznemu w ZUS w okresie: od dnia 1 lipca 2007 r. do 31 grudnia 2007 r. oraz od dnia 1 stycznia 2008 r., rozstrzygnięcie organu I i II instancji zostało uznane przez sąd I instancji za prawidłowe.
W skardze kasacyjnej z 17 stycznia 2014 r. H. P. reprezentowany przez radcę prawnego zaskarżył w całości wyrok z 12 listopada 2013 r., zarzucając w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przepisów rozporządzenia z 2007 r., "w szczególności §4 pkt 3a. Art. 7 ust. 1 u.s.r.".
Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy również pod nieobecność skarżącego.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślił, że prowadził wspólnie z żoną gospodarstwo rolne, które było wyłącznym źródłem Jego dochodów, a działalność na rzecz OSP w K. miała jedynie charakter społeczny. Skarżący kasacyjnie nie miał wiedzy, że jego działalność społeczna, a w szczególności zobowiązanie się do utrzymania sprzętu bojowego OSP w gotowości i uzyskiwanie za dbanie o ten sprzęt niewielkiej rekompensaty należy traktować jako źródło dochodu.
W odpowiedzi na skargę z [...] marca 2014 r. Dyrektor OR ARiMR, reprezentowany przez radcę prawnego, wniósł o nieuwzględnienie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący kasacyjnie pismem z [...] marca 2015 r. wniósł o załączenie do akt sprawy decyzji Prezesa KRUS z [...] lutego 2015 r., nr [...], stwierdzającej podleganie ubezpieczeniu społecznemu oraz obowiązek opłacania składek na ubezpieczenie wypadkowe, chorobowe i macierzyńskie oraz ubezpieczenie emerytalno-rentowe.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli droga sądowa była niedopuszczalna. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszym składzie niedopuszczalność drogi postępowania sądowoadministracyjnego może wynikać zarówno z przyczyn przedmiotowych, jak i podmiotowych.
Niedopuszczalność drogi sądowej z przyczyn przedmiotowych może być wynikiem kwalifikowanego naruszenia prawa, polegającym na rozpoznaniu przez sąd sprawy nienależącej do drogi postępowania sądowoadministracyjnego. Wynika z tego, że zakres przedmiotowy pojęcia drogi sądowej w sposób ścisły wiąże się z pojęciem sprawy sądowoadministacyjnej. Przedmiot postępowania przed sądem administracyjnym został określony w art. 184 Konstytucji RP i art. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a jego konkretyzacja nastąpiła w przepisach ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przedmiotem postępowania jest sprawa sądowoadministracyjna. Artykuł 1 p.p.s.a. określa, że ustawa normuje postępowanie w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej oraz w innych sprawach, do których przepisy postępowania stosuje się z mocy ustaw szczególnych (zob. Michał Kania, Zwyczajne środki zaskarżenia w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2009, s. 149).
Natomiast niedopuszczalność podmiotowa drogi sądowej następuje w przypadku prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu, tj. bez wniesienia skargi przez podmiot uprawniony do inicjowania tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 3 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 184 Konstytucji RP postępowanie sądowoadministracyjne jest bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości.
Naruszenie zasady skargowości następuje, jeżeli sąd administracyjny prowadzi postępowanie na podstawie pisma, którego nie można uznać za skargę w rozumieniu art. 3 § 2 p.p.s.a. Z taką sytuacją mamy do czynienia, nie tylko gdy pismo zatytułowane jako skarga wniósł podmiot, który nie jest legitymowany do wniesienia danego rodzaju skargi do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 19 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 1640/07, baza orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1229/04, baza orzeczeń NSA; por. też Barbara Adamiak, Skarga i skarga kasacyjna w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2014, s. 591), ale także gdy brak podpisu uniemożliwia zakwalifikowanie danego pisma jako skargi wywierającej skutek procesowy w postaci wszczęcia postępowania przed sądem administracyjnym.
Zgodnie bowiem z treścią art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a. każde pismo strony powinno zawierać podpis strony albo jej przedstawiciela ustawowego. Podpis pod skargą (albo innym pismem w postępowaniu) potwierdza, że pochodzi ona od osoby podpisującej ją i sankcjonuje jej wolę dokonania określonej czynności w postępowaniu (postanowienie NSA z 12 grudnia 2013 r., sygn. akt II FSK 2953/13, baza orzeczeń NSA). Dlatego też podpis należy traktować jako element konstytutywny skargi. W takim stanie rzeczy zasadna jest konkluzja, że sąd nie może skutecznie prowadzić postępowania na skutek skargi, która nie została podpisana, a brak ten nie został uzupełniony. W takim przypadku nastąpiłoby bowiem niedopuszczalne uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego z urzędu. Brak zatem podpisu skarżącego (lub jego pełnomocnika) pod wniesioną skargą oznacza konieczność uznania, że w danej sprawie nie nastąpiło wniesienie skargi przez podmiot, który posiada właściwą legitymację procesową.
Z akt sądowych rozpoznawanej sprawy wynika, iż skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sporządzona przez profesjonalnego pełnomocnika skarżącego nie została podpisana i nie został on wezwany do uzupełnienia tego braku. Stosownie do treści art. 49 § 1 p.p.s.a. jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie siedmiu dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Jeżeli braki skargi nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, skarga podlega odrzuceniu (art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż Sąd pierwszej instancji powinien był wezwać pełnomocnika skarżącego do uzupełnienia wyżej wymienionego braku, a w razie niezadośćuczynienia wezwaniu skargę odrzucić na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a., czego jednak nie uczynił, nadając skardze dalszy bieg i czyniąc ją przedmiotem merytorycznego rozpoznania.
Okoliczność powyższa nie była podniesiona w ramach zarzutów skargi kasacyjnej. Jednakże gwarancje wynikające z prawa do sądu, określonego w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, powodują, że w sytuacji uczynienia przez sąd niższej instancji przedmiotem merytorycznego rozpoznania niepodpisanego pisma inicjującego postępowanie sądowe (skargi), a w dalszej konsekwencji wniesienia skargi kasacyjnej w takiej sprawie, NSA nie może wydać rozstrzygnięcia na podstawie art. 189 p.p.s.a. (zob. uzasadnienie uchwały NSA z 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz.40).
W świetle powyższego Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że w rozpoznanej sprawie występuje okoliczność, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i - biorąc z urzędu pod uwagę nieważność postępowania - rozpoznał sprawę poza granicami wniesionej skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., Sąd w niniejszym składzie, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy.
Rozpoznając ponownie sprawę, sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższej oceny prawnej co do braku strony podmiotowej w zakresie drogi sądowej w niniejszej sprawie. Sąd wezwie zatem pełnomocnika skarżącego do prawidłowego podpisania skargi, a w przypadku nieuzupełnienia tych braków wyda rozstrzygnięcie w oparciu o art. 58 § 1 pkt 3 p.p.s.a.
Należy podkreślić, iż wobec stwierdzenia, że w sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a., niedopuszczalne było odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do meritum sprawy, to jest zarzutów skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 420/06, opubl. Monitor Prawniczy 2008/4/217).
Natomiast w sytuacji, w której powodem uwzględnienia skargi kasacyjnej były okoliczności podjęte i zbadane z urzędu przez Naczelny Sąd Administracyjny, Sąd ten odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.