Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 28 listopada 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 1292/13, oddalił skargę W. M. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2013 r. w przedmiocie specjalnego zezwolenia połowowego.
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r., którą wydano skarżącej zezwolenie połowowe nr [...] do połowów organizmów morskich, nieobejmujące jednak połowów dorsza.
W uzasadnieniu organ powołał się na – wydany w oparciu o art. 17 ustawy z dnia 19 lutego 2004 r. o rybołówstwie (Dz. U. Nr 62, poz. 574 ze zm.) – przepis § 4 ust. 2 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobów i warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej (Dz. U. Nr 282, poz. 1653; dalej: rozporządzenie MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r.), określający warunki podziału ogólnej kwoty dorsza dla podobszarów 22-32 Morza Bałtyckiego. Podziału tego dokonano na wnioski armatorów na statki rybackie według długości całkowitej tych statków zgodnie z danymi z rejestru statków rybackich na dzień 31 października 2011 r., jeżeli ich armatorzy mieli wydane do dnia 31 października 2009 r. specjalne zezwolenia połowowe uprawniające do połowów na obszarach wskazanych w § 4 ust. 1 ww. rozporządzenia.
Jak wynika z akt sprawy, statek strony "K." wprowadzony został do niego w dniu 14 sierpnia 2012 r. w ramach części zdolności połowowej pozostałej po wycofanym statku rybackim "J.". W miejsce wycofanego statku jego właściciel i armator wprowadził jednak wcześniej swoją inną jednostkę, odnośnie do której – na podstawie art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie – uwzględnione zostały historyczne prawa połowowe po statku wycofanym, co oznacza "skonsumowanie" przez niego prawa do połowu ryb, do których uprawniony był armator statku "J.".
W ramach pozostałej możliwej do wykorzystania – po wprowadzeniu innej jednostki po wycofanym statku "J." – części zdolności połowowej wprowadzono inne statki, w tym statek strony "K.", które jednak traktować należy jako nowe statki, nieposiadające żadnej historii połowowej.
Oddalając skargę W. M. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie zasadne okazało się nieuwzględnienie w specjalnym zezwoleniu połowowym nr [...] prawa skarżącej do uczestniczenia w kwocie połowowej dorsza z uwagi na niespełnienie przez nią przesłanki posiadania specjalnego zezwolenia połowowego do dnia 31 października 2009 r.
Sąd wskazał, że statek skarżącej "K." został wprowadzony do rejestru statków rybackich w ramach części zdolności połowowej w wysokości 4 GT i 12 kW po wycofanym statku "J.". Armator wycofanego statku "J." nie przeniósł jednak na skarżącą historycznych praw połowowych. Prawa te na podstawie art. 2 pkt 3 i art. 19 ustawy o rybołówstwie zostały bowiem wcześniej przeniesione na inny statek tego armatora "J.". Gatunki ryb, które odławiane były wycofanym statkiem "J." mogą być zatem odławiane przy użyciu tego statku, a nie statku skarżącej, który jest statkiem nowym, nieposiadającym żadnej historii połowowej.
Dalej Sąd wyjaśnił, że historyczne prawa połowowe obejmują prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich lub wystawiania albo używania określonej liczby narzędzi połowowych danego rodzaju, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości, w określonym czasie (art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie). Prawa te podlegają więc uwzględnieniu tylko przez zachowaniu ciągłości działalności połowowej określonego (tego samego) armatora statku rybackiego wprowadzonego w miejsce statku wycofanego. Nie stanowią prawa podmiotowego, którym armator może swobodnie dysponować. Możliwości takiej nie daje żaden przepis ww. ustawy ani innych wymienionych aktów prawnych. Historyczne prawa połowowe nie mogły zatem zostać przeniesione na skarżącą przez armatora statku "J.".
Wobec tego, zdaniem Sądu I instancji, organ zasadnie uznał, że historyczne prawa połowowe armatora statku "J." zostały uwzględnione na jego innym statku "J." i dlatego nie mogły zostać po raz kolejny uwzględnione na żadnym innym statku, w tym należącym do skarżącej "K.".
W ocenie Sądu – wbrew twierdzeniom skarżącej – uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie zawiera wewnętrznych sprzeczności. Należy odróżnić zdolność połowową rozumianą jako tonaż statku wyrażony w GT (pojemności brutto) i kW (mocy) od kwoty połowowej oznaczającej określoną w specjalnym zezwoleniu połowowym ilość ryb możliwych do odłowienia w danym roku kalendarzowym przez armatora konkretnego statku rybackiego. Organ nie kwestionował przy tym prawidłowości wprowadzenia statku skarżącej "K." do rejestru na podstawie zdolności połowowej, w wielkości 4 GT i 12 kW, pozostałej po wycofanym statku "J.". W rozpoznawanej sprawie nie miała, więc miejsca ingerencja w prawo właścicieli statków do dysponowania zdolnością połowową, lecz zakwestionowane zostało nieznajdujące oparcia w ww. przepisach przeniesienie kwoty połowowej przyznawanej na podstawie tzw. historycznych praw połowowych.
W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia przez organ zasady swobody działalności gospodarczej Sąd wskazał, że działalność połowowa jest działalnością reglamentowaną zarówno na podstawie przepisów krajowych, jak i unijnych. Skarżąca taką działalność może prowadzić na podstawie uzyskanego zezwolenia nr [...]. Fakt, iż skarżącej nie przyznano prawa do połowu dorsza, nie stanowi o naruszeniu ww. zasady. Analogiczne decyzje wydano bowiem również wobec innych podmiotów wprowadzonych w ramach niezagospodarowanej zdolności połowowej po wycofanym statku "J.". Poza tym, ochrona naturalnych żywych zasobów morza stanowi bez wątpienia ważny interes publiczny, o którym mowa w art. 22 Konstytucji, zaś reglamentacja, czyli ograniczenie korzystania z tych zasobów (działalność połowowa), jest regulowana przepisami rangi ustawy.
Zdaniem Sądu, bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.). Uzasadnienie zaskarżonej decyzji w stopniu dostatecznym wskazuje na motywy rozstrzygnięcia. Wyjaśnia przyczyny nieuwzględnienia wniosku skarżącej w zakresie połowu dorsza, wskazując w szczególności, że na dzień 31 października 2009 r. strona nie posiadała specjalnego zezwolenia połowowego wydanego dla statku "K." oraz że statek ten nie posiadał żadnej historii połowowej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano również, że historyczne prawa połowowe po wycofanym statku "J." zostały przez jego armatora przeniesione na inny należący do niego statek.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła W. M., wnosząc o jego uchylenie w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], w sprawie specjalnego zezwolenia połowowego wydanego na jednostkę K. w części nieuwzględniającej wniosku z dnia 10 października 2012 r. dotyczącego przyznania kwoty połowowej dorsza, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznaniu Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:
- 1. naruszenie prawa materialnego, tj.:
- a) art. 19 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że uwzględnienie historycznych praw połowowych dotyczy jedynie posiadanych przez podmiot ubiegający się o wydanie specjalnego zezwolenia połowowego;
- b) § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 8 ustawy o rybołówstwie poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżąca nie spełniała kryteriów określonych w tym przepisie do uzyskania specjalnego zezwolenia połowowego także w zakresie kwoty połowowej dorsza.
- 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.") poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do jej uwzględnienia.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skoro WSA dopuszcza możliwość wykorzystywania części zdolności połowowej jednego statku przez inny, to konsekwentnie powinien również dopuścić możliwość "korzystania" z historycznych praw połowowych tego statku, którego wykorzystywana jest część zdolności połowowej. Ani ustawa o rybołówstwie, ani interes społeczny nie stoją temu na przeszkodzie, zatem sprawa powinna zostać załatwiona pozytywnie. Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że armator statku "J." pismem z dnia 27 lutego 2012 r. skierowanym do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi (oraz załączonym do skargi) oświadczył o rezygnacji z możliwości złożenia wniosku dotyczącego zagospodarowania zdolności połowowej – 4GT i 12kW na rzecz statku "K.", którego armatorem jest skarżąca. Uznanie przez WSA, że statek skarżącej nie może korzystać z historycznych praw połowowych statku "J." mimo przekazania zdolności połowowej, narusza art. 19 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie.
Zdaniem autora skargi kasacyjnej, skarżąca spełnia wszystkie wymagane prawem przesłanki do otrzymania zezwolenia na połów dorsza. Wobec tego Sąd niezasadnie uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza ustanowionej w art. 20 Konstytucji RP zasady swobody działalności gospodarczej poprzez zastosowanie niedopuszczalnej rozszerzającej wykładni § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r.
Wobec powyższego Sąd I instancji niezasadnie oddalił skargę, uznając, że nieuwzględnienie przez organ wniosku skarżącej było zgodnie z prawem. Tym samym doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady, rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, wyznaczają kierunek działalności badawczej tego Sądu, który koncentruje się wyłącznie na weryfikacji zarzutów sformułowanych przez stronę skarżącą. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem skarżącego uchybił sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego wykazania, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności ocenie podlegają, zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być bowiem rozpoznawane przez Naczelny Sąd Administracyjny dopiero wtedy, gdy stan faktyczny sprawy, stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony prawidłowo, bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W obrębie podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił wyłącznie naruszenie art. 151 p.p.s.a. Jednakże przepis ten, określający uprawnienie orzecznicze sądu administracyjnego, nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Nieskuteczność zarzutu postawionego w oparciu o ww. podstawę kasacyjną, uprawnia Naczelny Sąd Administracyjny do merytorycznej oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. błędnej wykładni art. 19 w zw. z art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie oraz § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r. w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 8 ustawy o rybołówstwie.
Ustosunkowując się do tak sformułowanego zarzutu należy wskazać, że stosownie do art. 17 ustawy o rybołówstwie minister właściwy do spraw rybołówstwa określa corocznie w drodze rozporządzenia, sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej na akwenach wodnych mając na względzie ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza. Jednocześnie zgodnie z art. 19 tej ustawy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej może uwzględnić historyczne prawa połowowe poszczególnych armatorów, a zatem zgodnie z art. 2 ust. 3 ustawy, prawo do prowadzenia połowów określonego gatunku organizmów morskich, wynikające z udokumentowanych połowów prowadzonych przez armatora w przeszłości w określonym czasie. Z zestawienia art. 17 i 19 ustawy o rybołówstwie wynika, że właściwy minister określając sposób i warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej bierze obligatoryjnie pod uwagę ochronę i racjonalne wykorzystanie żywych zasobów morza, a fakultatywnie – historyczne prawa połowowe armatorów.
Na podstawie tak określonej delegacji ustawowej Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w rozporządzeniu z dnia 23 grudnia 2011 r. w sprawie sposobu warunków wykorzystania ogólnej kwoty połowowej, dokonał podziału ogólnych kwot poszczególnych gatunków ryb. W przywołanym rozporządzeniu w § 4 ust. 2, określono warunki podziału ogólnej kwoty połowowej dorsza dla podobszarów 22-32 Morza Bałtyckiego. Podziału tego dokonano na wnioski armatorów na statki rybackie według długości całkowitej tych statków, zgodnie z danymi z rejestru statków rybackich na dzień 31 października 2011 r., jeżeli ich armatorzy mieli wydane do dnia 31 października 2009 r. specjalne pozwolenia połowowe uprawniające do połowów na ww. obszarach.
Historyczne prawa połowowe zgodnie z definicją zawartą w ustawie o rybołówstwie oznaczają realizowane wcześniej uprawnienie do połowu określonego gatunku ryb, wynikające z udokumentowanych połowów, prowadzonych przez danego armatora w przeszłości w określonym czasie (art. 2 pkt 3), które należy uwzględnić w rozporządzeniu określającym warunki wykorzystania ogólnej kwoty połowowej. Wprowadzenie tej przesłanki znajduje pełne uzasadnienie w celach i zasadach wspólnej polityki rybołówstwa, która obejmuje stosownie do art. 11 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 2371/2002 z dnia 20 grudnia 2002 r. w sprawie ochrony i zrównoważonej eksploatacji zasobów rybołówstwa w ramach wspólnej polityki rybołówstwa (Dz.U.UE.L 2002.358.59), obowiązek podejmowania przez państwa członkowskie środków dostosowujących zdolność połowową swojej floty w celu osiągnięcia trwałej równowagi pomiędzy zdolnością połowową a wielkościami dopuszczalnych połowów przy uwzględnieniu dotychczasowych uprawnień armatorów.
Historyczne prawa połowowe podlegają uwzględnieniu tylko przy zachowaniu ciągłości działalności połowowej danego armatora statku rybackiego wprowadzonego w miejsce statku wycofanego. Jak zasadnie podniósł Sąd I instancji, nie stanowią one prawa podmiotowego, którym armator może swobodnie dysponować. Oznacza to, że uwzględnienie historycznych praw połowowych na statku rybackim danego armatora, który został wprowadzony w miejsce statku wycofanego, powoduje niemożność uwzględnienia tych praw po raz kolejny na żadnym innym statku.
Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że strona skarżąca powiązała zdolność połowową statku z kwotą połowową w sposób nieznajdujący oparcia w przepisach prawa. W ocenie skarżącej skoro ze statkiem "J." związane były historyczne prawa do połowu dorsza, to po oświadczeniu armatora statku "J." o przekazaniu zdolności połowowej na rzecz statku "K.", wraz z tą zdolnością, powinny być przekazane także historyczne prawa połowowe do dorsza związane z tym statkiem. Kwota połowowa dorsza, jej zdaniem, nie uległaby jakiejkolwiek zmianie, bo statek skarżącej "K.", korzystałby jedynie z przyznanej już wcześniej kwoty połowowej dla statku "J.".
Stanowisko strony skarżącej jest sprzeczne z literalnym brzmieniem przepisów art. 2 pkt 3 ustawy o rybołówstwie i § 4 ust. 2 rozporządzenia MRiRW z dnia 23 grudnia 2011 r. Sens językowy tych przepisów jest jasny.
Z wyżej przedstawionych względów, zarzut niewłaściwego odczytania przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego wymienionych w osnowie skargi kasacyjnej jest całkowicie chybiony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.