Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 17 grudnia 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 66/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargi N. S.A. w W. na postanowienia Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia 12 grudnia 2003 r. nr [...] oraz nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego.
W motywach wyroku Sąd podał, że N. T. O. S.A. i N. T. K. S.A. (poprzedniczki N. S.A.) w dniu 28 sierpnia 2003 r. złożyły do Prezesa URTiP wnioski o wydanie decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów Spółki do zachowania przydzielonego numeru, zgodnie z art. 43 ust. 2 i 2a ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 73, poz. 852 z późn. zm.) i jednocześnie zwróciły się o zawieszenie postępowania w tej sprawie do dnia ogłoszenia rozporządzenia wydanego przez ministra właściwego do spraw łączności na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, jednak nie wcześniej niż do dnia ogłoszenia rozporządzenia, o którym mowa w art. 43 ust. 4 ustawy.
Jako podstawę wniosków o zawieszenie postępowania skarżący wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. uznając, że zakończenie postępowania uzależnione jest od rozstrzygnięć prawodawczych, które ma podjąć Minister Infrastruktury jako właściwy do wydania na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2 oraz art. 43 ust. 4 ustawy stosownych rozporządzeń. Zaznaczono, że art. 97 § l pkt 4 k.p.a. nie pozostawia organowi swobody co do zawieszenia prowadzonego postępowania.
Postanowieniami z dnia 27 października 2003 r. Prezes URTiP uznał, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w treści art. 98 § l k.p.a. dotyczące możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony i wydał postanowienia zgodnie z ww. przepisem.
We wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca domagała się zmiany postanowienia w taki sposób, aby wskazać w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 97 § l pkt 4 k.p.a. W uzasadnieniu stwierdził, że konieczność wydania rozporządzenia stanowi w rozumieniu tego przepisu zagadnienie wstępne.
Prezes URTiP uznał, iż we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca w sposób jednoznaczny wyraziła wolę do zawieszenia postępowania z urzędu, wobec czego postanowieniami z dnia 12 grudnia 2003 r. uchylił wydane w dniu 27 października 2003 r. postanowienia z uwagi na brak żądania strony do zawieszenia toczącego się postępowania na jej wniosek. Jednocześnie Prezes URTiP wskazał, że brak jest podstaw do uznania, iż wystąpiły obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu zgodnie z art. 97 ust. l pkt 4.
W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie N. S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych postanowień Prezesa URTiP z dnia 12 grudnia 2003 r., zarzucając organowi błędną wykładnię art. 97 § l pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może być dokonane w formie rozporządzenia wykonawczego do ustawy oraz bezzasadną odmowę zawieszenia postępowania z urzędu.
W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są nieuzasadnione.
Wskazał, że zgodnie z art. 97 § l pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek zawiesić prowadzone postępowanie w sprawie, w której wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W takiej sytuacji zbędny jest wniosek strony toczącego się postępowania złożony w tym przedmiocie. Nie do niej należy również ocena, czy takie zagadnienie w sprawie występuje.
Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji podał, że zagadnienie wstępne, w rozumieniu przepisu art. 97 § l pkt 4 k.p.a., to okoliczność warunkująca (bądź jeden z warunków) indywidualne rozstrzygnięcie merytoryczne w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, przy czym ocena tego zagadnienia należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Treścią zagadnienia wstępnego może być tylko prawnie przesądzone stanowisko innego organu lub sądu, co do obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego ściśle związanego z indywidualną sprawą, w której prowadzone jest postępowanie główne. W dotychczasowych orzeczeniach NSA stał na stanowisku, że zmiana przepisów prawnych nie może być przyczyną zawieszenia postępowania w rozumieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a., ponieważ nie jest zagadnieniem wstępnym.
Organ, który zawiesił postępowanie, ma obowiązek wystąpienia do właściwego innego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwania strony do zrealizowania tego obowiązku w wyznaczonym terminie, a w przypadku określonym w § 2 i § 3 możliwość rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego we własnym zakresie. Sąd uznał za oczywiste, że organ prowadzący postępowanie nie może skutecznie wezwać ministra do zrealizowania dyspozycji ustawowej wydania określonego aktu wykonawczego oraz wyręczyć go w tym zakresie wydając na podstawie art. 100 § 2 lub § 3 k.p.a. oczekiwany akt prawny. Działanie takie byłoby bowiem sprzeczne z dyspozycją ustawową, a tym samym naruszałoby art. 92 ust. l Konstytucji RP.
Ponadto Sąd wyjaśnił, że wydanie rozporządzenia, które to działanie stanowi akt stanowienia prawa, nie mieści się w pojęciu postępowania przed innym organem lub sądem, o którym traktuje art. 97 § l pkt 4 k.p.a. Postępowanie to jest zindywidualizowane, adresowane do strony postępowania albo do innego określonego podmiotu, a ustalenia zapadłe w tym postępowaniu rzutują wprost na prawa lub obowiązki strony postępowania administracyjnego.
W skardze kasacyjnej złożonej do Naczelnego Sądu Administracyjnego N. S.A. wniosła o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów procesu.
Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA w Warszawie naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Prezesa URTiP, wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 145 § l pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 156 § l pkt 2 oraz art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że brak wskazanych przepisów wykonawczych niewątpliwie wpływa na określenie jej obowiązków w sposób uzasadniający tezę, że bez wydania tych rozporządzeń nie sposób rozstrzygnąć spornej sprawy. Nie znajduje też oparcia w brzmieniu art. 97 § l pkt 4 k.p.a. pogląd Sądu, że rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego może mieć wyłącznie formę decyzji lub innego aktu indywidualnego. Przepis ten w żaden sposób nie zawęża zakresu tego rozstrzygnięcia do aktów indywidualnych. Uznanie rozporządzenia za rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego w żaden sposób nie burzy też założenia o racjonalności ustawodawcy. Skoro właściwy minister obowiązany jest wydać rozporządzenie, bez którego nie można załatwić sprawy administracyjnej, to konieczne jest zawieszenie postępowania w tej sprawie. Chociaż brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, to jednak mieści się w zakresie unormowanym przez art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
Z niewydanych rozporządzeń bezpośrednio mają wynikać dla skarżącej obowiązki pozostające w bezpośrednim związku z przygotowaniem się do realizacji uprawnień abonenckich. Okoliczność, że adresat tych obowiązków nie będzie oznaczony w rozporządzeniu indywidualnie, nie ma znaczenia dla sprawy. Z punktu widzenia adresata skutek w postaci powstania określonych obowiązków będzie dokładnie taki sam, jak w przypadku nałożenia ich aktem indywidualnym. Różnica sprowadza się do tego, że w przypadku nałożenia obowiązków aktem normatywnym niewymagającym konkretyzacji w drodze aktu administracyjnego, takie same obowiązki nakładane są równocześnie także na inne podmioty.
Zdaniem skarżącej powołane przez Sąd I instancji orzecznictwo jest nieadekwatne do stanu sprawy. Dbałość o jednolitą linię orzecznictwa nie może mieć pierwszeństwa przed treścią normy prawnej. Tymczasem art. 97 § l pkt 4 brzmi jednoznacznie, a próba zawężenia pojęcia zagadnienia wstępnego nie ma również żadnego uzasadnienia celowościowego. Organ prowadzący postępowanie nie zakwestionował faktu, że bez wydania rozporządzeń załatwienie sprawy jest niemożliwe. Gotów był zawiesić postępowanie na wniosek strony, tracąc tym samym kontrolę nad możliwością późniejszego podjęcia tego postępowania. Takie działanie organu opiera się na fikcyjnym założeniu, że nie istnieje problem rażącej bezczynności właściwego ministra, stanowiącej delikt konstytucyjny, uniemożliwiający załatwienie sprawy.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes URTiP wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Podtrzymał dotychczasową argumentację dotyczącą zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Istnienie w sprawie zagadnienia wstępnego wynika bądź wprost z przepisów prawa materialnego, bądź może zostać ustalone w toku postępowania. Zagadnienie wstępne rozstrzygane jest na drodze postępowania przed właściwym organem lub sądem, zakończonego wydaniem stosownego rozstrzygnięcia, zawsze w indywidualnej sprawie.
Nie sposób uznać za zagadnienie wstępne zdarzenia ze sfery stanowienia prawa, ponieważ stanowienie prawa dotyczy wyznaczania powszechnych, a nie indywidualnych reguł zachowań, a także z uwagi na właściwy mu brak waloru trwałości, charakterystycznego dla rozstrzygnięć właściwych organów lub sądów w sprawach indywidualnych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Oceniana skarga kasacyjna spełnia wprawdzie wymogi określone w art. 176 p.p.s.a., ale sposób jej uzasadnienia wskazuje na nieznajomość trybu realizacji obowiązków operatora, uprawnień abonentów i przedmiotu postępowania administracyjnego, wynikających z przepisów Prawa telekomunikacyjnego. Przypomnienie tych unormowań pozwoli na ustosunkowanie się do jej zarzutu naruszenia w wyroku WSA przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Według art. 43 ust. 2a Prawa telekomunikacyjnego abonent stacjonarnej publicznej sieci telefonicznej może żądać zachowania przydzielonego numeru przy zmianie operatora świadczącego usługi, w przypadku numerów powiązanych z danym obszarem uprawnienie to ogranicza się do obszaru strefy numeracyjnej, a do udostępnienia numeracji pomiędzy operatorami stosuje się art. 101. Określone w ten sposób uprawnienia abonenta, wynikające z mocy samego prawa, muszą być wykonane przez operatora.
Może on jednak skorzystać z dopuszczonego w art. 44 ust. 2 trybu ubiegania się o zmianę sposobu realizacji powyższego uprawnienia abonenta. W świetle tego przepisu Prezes URTiP na wniosek operatora sieci telefonicznej, może w drodze decyzji, na czas określony, zawiesić realizację lub ograniczyć zakres realizacji uprawnienia, o którym mowa w art. 43, jeżeli techniczne możliwości sieci wnioskodawcy nie pozwalają na realizację uprawnienia w całości lub części, określając harmonogram przystosowania tej sieci do realizacji uprawnienia objętego wnioskiem. Samo wszczęcie postępowania przewidzianego w art. 44 ust. 2 nie zwalnia operatora z wykonania tych uprawnień abonenta, podobnie jak i zawieszenie w tej sprawie postępowania administracyjnego, gdyby nawet teoretycznie z tego skorzystano.
W piśmie N. T. T. S.A. z dnia 28 sierpnia 2003 r. sformułowany został wniosek o zawieszenie realizacji uprawnień abonentów określonych w art. 43 ust. 2a z powodu niewydania rozporządzeń przewidzianych w art. 43 ust. 4 i w art. 88 ust. 2 pkt 2, a także wniosek o zawieszenie postępowania administracyjnego w tej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. do czasu wydania obu rozporządzeń. W rezultacie zaistniało utrzymujące się również w skardze kasacyjnej nieodróżnianie istoty uprawnień i obowiązków wynikających z mocy samego prawa, kształtowania ich decyzją wydaną w postępowaniu administracyjnym oraz postępowania wpadkowego w rozumieniu przesłanki zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., którego przedmiotem jest wyłącznie rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd, potrzebnego do wydania decyzji w tzw. sprawie głównej. Trzeba więc przypomnieć, w art. 43 ust. 4 upoważniono ministra właściwego do spraw łączności do określenia w drodze rozporządzenia szczegółowych warunków korzystania przez abonentów z uprawnień, o których mowa w ust. 1-3, z uwzględnieniem dostępności usług telekomunikacyjnych, możliwości technicznych publicznych sieci telefonicznych oraz istniejących zasobów numeracji.
Ponadto w art. 88 ust. 2 pkt 2 przewidziano dla tego ministra możliwość określenia, w drodze rozporządzenia, szczegółowych wymagań technicznych i eksploatacyjnych dla urządzeń telekomunikacyjnych oraz sieci telekomunikacyjnych.
Dopiero przy rozpatrywaniu wniosku o zawieszenie realizacji uprawnień abonentów, do czego jeszcze nie doszło, Prezes URTiP będzie oceniał, czy i z jakich powodów techniczne możliwości sieci N. nie pozwalają na realizację tych uprawnień przewidzianych w art. 43 ust. 2a. Ta ocena niewątpliwie obejmie ewentualny wpływ niewydania obu rozporządzeń na możliwość realizacji uprawnień abonentów, skoro jest to jedyna argumentacja podana w uzasadnieniu wniosku.
W tej sprawie od początku nie było zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie wymagałoby zawieszenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zarówno przy rozstrzyganiu sprawy przez organ, jak i przy rozstrzyganiu łączącego się z nią zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd – jeżeli ono występuje – dochodzi do aktu stosowania prawa przez odnoszenie jego norm do ustalonego stanu faktycznego. Tworzenie prawa następuje zaś w innym, sformalizowanym procesie legislacyjnym.
Z tych i wcześniej ukazanych powodów w żadnym razie nie można było traktować oczekiwanego wydania obu rozporządzeń jako rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, do którego nawiązuje art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Ta uwaga odnosi się do utożsamiania przez N. w postępowaniu administracyjnym i sądowym czynności stosowania prawa z jego tworzeniem.
Powyższa argumentacja nie została wprawdzie dostrzeżona w motywach zaskarżonego wyroku, lecz nie doszło w nim do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.