Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r., sygn. akt VI SAB/Wa 19/25, po rozpoznaniu skargi P. S.A. w likwidacji w W. na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przedmiocie przekazania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, w punkcie 1/ stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowym zakresie; w punkcie 2/ stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3/ zobowiązał organ do przekazania w terminie 7 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, na rzecz strony skarżącej, środków z wpływów abonamentowych w łącznej wysokości 26.558.000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za zwłokę; w punkcie 4/ wymierzył organowi grzywnę w wysokości 50.000 zł; w punkcie 5/ przyznał od organu na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł; a w punkcie 6/ zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:
P. S.A. w likwidacji w W. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Przewodniczącego Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji w przekazaniu spółce w okresie od 21 czerwca 2024 r. do 11 września 2024 r. zaliczkowo środków w łącznej kwocie 26.558.000,00 zł na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 29 grudnia 1992 r. o radiofonii i telewizji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1722; powoływanej dalej jako: u.r.t.), na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w art. 8 ust. 2 ustawy z dnia 21 kwietnia 2005 r. o opłatach abonamentowych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1689 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.o.a.) oraz na podstawie art. 8 ust. 3 u.o.a. i art. 31 ust. 1 pkt 1 u.r.t.
W skardze na bezczynność organu spółka wniosła o: zobowiązanie Przewodniczącego KRRiT do przekazania jej środków na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., za okres od 21 czerwca 2024 r. do 11 września 2024 r. w łącznej wysokości 26.558.000,00 zł wraz z odsetkami ustawowymi za opóźnienie w terminie 7 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości oraz przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.); przeprowadzenie dowodów uzupełniających ze wskazanych dokumentów; a także o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.
Organowi zarzucono naruszenie art. 7 Konstytucji RP poprzez działanie w sposób sprzeczny z przepisami prawa i niewykonanie ustawowego obowiązku na nim ciążącego oraz art. 8 ust. 3 u.o.a. poprzez jego niezastosowanie i nieprzekazanie środków na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie jako skargi wniesionej na uchwałę KRRiT nr [...] z [...] 2024 r. w sprawie przesunięcia terminów realizacji harmonogramu z [...] 2023 r. ustalonego na podstawie uchwały KRRiT nr [...] z [...] 2023 r. oraz na uchwałę KRRiT nr [...] z [...] 2024 r. w sprawie wykorzystania wpływów z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej w 2024 r., jak również jako pochodzącej od podmiotu nieuprawnionego. Ponadto organ wniósł o nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu kosztów.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 maja 2025 r. uwzględnił skargę P. S.A. w likwidacji w W., stwierdzając, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, zobowiązując go do przekazania spółce wnioskowanych środków wraz z ustawowymi odsetkami za zwłokę, a także wymierzając mu grzywnę i przyznając na rzecz strony sumę pieniężną.
W odniesieniu do otwarcia likwidacji skarżącej Sąd I instancji stwierdził, że w Rejestrze Przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego 9 kwietnia 2024 r. wpisano informację o otwarciu likwidacji spółki. Powołując się na wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 685; powoływanej dalej jako: ustawa o KRS) domniemanie, że dane wpisane do Rejestru są prawdziwe, WSA uznał, że kwestia prawidłowości otwarcia likwidacji Spółki wykracza poza kognicję sądów administracyjnych, a zatem istotny jest fakt wpisania likwidacji Spółki do Rejestru. Uwagi organu w tej materii uznano w większości za niemające znaczenia w sprawie, gdyż nie jest to sprawa w przedmiocie wpisu do KRS likwidacji skarżącej.
Sąd I instancji nie podzielił również argumentacji organu, że skarga została wniesiona na uchwałę KRRiT z [...] 2024 r. nr [...], bowiem skarga na ten akt była już rozpatrywana w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 1375/24, która została zakończona prawomocnym postanowieniem z dnia 21 maja 2024 r. odrzucającym skargę. WSA przesądził w tym orzeczeniu, że wypłata środków na realizację misji publicznej jest czynnością materialnotechniczną, na którą – w przypadku jej niewykonania w terminie zakreślonym w harmonogramie wypłat – stronie służy skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Odwołując się do art. 21 ust. 1 u.r.t., określającego zadania publicznej radiofonii i telewizji oraz art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. dotyczących zabezpieczenia finansowego realizacji zadań misji publicznej przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji, WSA uznał, że ustawodawca nie wskazał konkretnego dnia, do którego Przewodniczący KRRiT ma przekazać zaliczkowo środki z opłat abonentowych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, ale określił, że odbywa się to na podstawie sposobu podziału wpływów ustalonego przez KRRiT nie później jednak niż do 30 września poprzedniego roku kalendarzowego. Podział ten na 2024 rok został zaś dokonany uchwałą KRRiT nr [...], w której KRRiT zdecydowała się podzielić środki z wpływów z opłat abonamentowych w roku 2024, a terminy wypłat określił harmonogram z [...] 2023 r. Argumentacja organu o późniejszej zmianie terminu wypłaty środków pieniężnych nie miała prawnego znaczenia dla jego ustawowego obowiązku przekazania zaliczkowego środków z opłat abonamentowych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji w terminach określonych w harmonogramie z [...] 2023 r. Z tego względu późniejsze zmiany wyznaczonych już terminów wypłaty środków uchwałami KRRiT z [...] 2024 r. i [...] 2024 r. nie miały ustawowej podstawy prawnej i jako takie nie mogły wywoływać skutków prawnych.
Za podstawę w tym zakresie nie mógł uchodzić art. 8 ust. 3 u.o.a., gdyż z przepisów określających zadania Przewodniczącego KRRiT nie można wyprowadzać norm kompetencyjnych. Zatem wydawanie uchwał niemających umocowania w przepisach u.r.t. i u.o.a. WSA uznał za naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP oraz w art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691; powoływanej dalej jako: k.p.a.)
W ocenie WSA, nieprzekazanie środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej na rok 2024 mieści się w pojęciu bezczynności, gdyż organ był zobowiązany do dokonania tej czynności na mocy art. 8 ust. 3 u.o.a. Przekazanie ww. środków stanowi czynność materialno-techniczną pod postacią przelewu środków z rachunku KRRiT na rachunek bankowy strony, dokonywaną z mocy prawa. Wniosek organu o odrzucenie skargi był zatem niezasadny, tym bardziej, że skarżąca przed jej wniesieniem zwróciła się do organu z ponagleniem, wyczerpując tym samym dostępne środki zaskarżenia przed organem administracji publicznej.
Rozpatrując sprawę merytorycznie Sąd I instancji wskazał, że przekazanie przez Przewodniczącego KRRiT zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t. na podstawie sposobu podziału wpływów, ustalonego uprzednio przez KRRiT stanowi czynność z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Obowiązek ten ma bowiem wprost źródło w przepisie prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 8 ust. 3 u.o.a. i przybiera w tym przypadku postać przelewu na stosowny rachunek bankowy jednostki. Działanie (lub zaniechanie) Przewodniczącego KRRiT w tym zakresie cechuje władczość wobec konkretnej jednostki radiofonii i telewizji, a nadto dotyczy uprawnienia skarżącej do uzyskania zaliczkowo środków pochodzących z opłat abonamentowych. Skarga spółki na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w tym przedmiocie podlegała zatem kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
Sąd I instancji stwierdził, że Przewodniczący KRRiT nie przekazał skarżącej środków na 2024 rok z wpływów z opłat abonamentowych w wysokości określonej w uchwale z [...] 2023 r., nr [...], w terminach i kwotach wynikających z harmonogramu. Doszło więc do bezczynności organu.
Jako niezasadne WSA uznał twierdzenie organu, że sam art. 8 u.o.a. nie stanowi o terminach wypłat, liczbie transz, czy wysokości wypłat w ramach poszczególnych transz, co miałoby podważać zasadność zarzutów skargi. Sąd podniósł, że skoro w myśl art. 8 ust. 2 u.o.a. KRRiT ustala corocznie, nie później niż do 30 września, sposób podziału wpływów z opłat abonamentowych między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, to brak jest podstaw do uregulowania tejże kwestii jeszcze dodatkowo w ustawie, gdyż zapis taki miałby ewidentnie charakter supefluum ustawowego.
Z kolei okoliczność, że Przewodniczący KRRiT jest zobligowany, na mocy art. 8 ust. 3 u.o.a., przekazać zaliczkowo środki z opłat abonentowych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, w oparciu o sposób podziału wpływów z opłat abonamentowych ustalony nie bezpośrednio w samej ustawie, ale na mocy uprzedniej uchwały KRRiT, wydanej w ramach realizowania przyznanej jej przez ustawodawcę kompetencji, nie może stanowić podstaw do podważania ciążącego na organie, z mocy art. 8 ust. 3 u.o.a., obowiązku przekazania zaliczkowo tych środków, w terminach i kwotach wynikających z odpowiedniej, przyjętej w oparciu o art. 8 ust. 2 u.o.a., uchwały KRRiT. WSA uznał przy tym rozważania organu co do potencjalnych możliwości ustalenia dopuszczalnych terminów przekazywania środków na rzecz uprawnionych jednostek za pozbawione znaczenia dla konieczności wywiązania się z powyższego obowiązku. Terminy, w których Przewodniczący KRRiT miał obowiązek przekazać skarżącej należne jej środki, jak i ich wysokość, zostały już bowiem ustalone na mocy uchwały KRRiT z [...] 2023 r. oraz w przyjętego celem jej realizacji harmonogramu z [...] 2023 r.
WSA podkreślił, że organ w ogóle nie zrealizował ciążącego na nim obowiązku przekazania środków w wyznaczonych terminach i w określonej w harmonogramie wysokości, pomimo że zgodnie z art. 8 ust. 3 u.o.a., obowiązek ten ma kategoryczny charakter. Przekazanie tych środków nie zostało pozostawione uznaniu organu, tym bardziej poprzez pryzmat jakichkolwiek pozaustawowych kryteriów. W dacie, w której zgodnie z uchwałą KRRiT, przyjętą na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., środki te mają zostać przekazane konkretnej jednostce, aktualizuje się po stronie Przewodniczącego KRRiT powinność ich przekazania, a po stronie danej jednostki prawo do żądania realizacji obowiązku.
W ocenie Sądu I instancji, bezczynności organu nie wyłączała jego argumentacja, że osią sporu nie jest okoliczność samego braku przekazania spółce wspomnianych środków, a wybrany przez niego sposób ich wypłaty, tj. złożenie wniosku do właściwego sądu rejonowego o zezwolenie na złożenie ich do depozytu sądowego. WSA wyjaśnił w tym zakresie, że ani art. 467 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1061; powoływanej dalej jako: k.c.), ani art. 636 § 5 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1568; powoływanej dalej jako: k.p.c.), ani żaden inny przepis szczególny nie uprawniały Przewodniczącego KRRiT do przekazania do depozytu sądowego należnych jednostce publicznej radiofonii i telewizji środków przeznaczonych na realizację przez nią misji publicznej. Ciążący na nim na mocy art. 8 ust. 3 u.o.a. obowiązek ma bowiem charakter publicznoprawny, a nie cywilnoprawny.
Ponadto, na mocy art. 21 ust. 1 u.r.t. jednostki publicznej radiofonii i telewizji powinny móc realnie dysponować uzyskanymi kwotami celem wywiązania się z nałożonego na nie obowiązku realizowania misji publicznej. W ocenie Sądu I instancji, oznacza to, że organ powinien był przekazać skarżącej należne jej środki na rachunek bankowy w odpowiednim terminie.
WSA wskazał również, że okoliczność, iż spółka znajduje się w stanie likwidacji nie mogła uzasadniać niewykonania przez organ ww. obowiązku. Według organu, sytuacja ta miałaby oznaczać, że działalność strony nie jest już nakierowana na realizację misji publicznej. Sąd I instancji podniósł w tym zakresie, że samo otwarcie likwidacji spółki akcyjnej nie powoduje żadnych skutków w zakresie jej bytu prawnego, poza kwestią przejęcia prowadzenia jej spraw i reprezentacji przez likwidatorów. Do momentu wykreślenia z rejestru, strona posiada osobowość prawną i nadal jest pełnoprawnym uczestnikiem obrotu (art. 461 § 3 ustawy z dnia 15 września 2000 r. – Kodeks spółek handlowych; t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 18; powoływanej dalej jako: k.s.h.), z tą różnicą, że w zakresie prowadzenia spraw i reprezentacji kompetencje zarządu, jako organu, przejmują – w zakresie tzw. czynności likwidacyjnych (art. 468 k.s.h.) – likwidatorzy, posiadający status przedstawicieli ustawowych spółki.
Sąd I instancji podniósł, że Przewodniczący KRRiT nie może uzależnić zrealizowania obowiązku przekazania jednostce należnych jej środków od jakiejkolwiek swojej oceny w zakresie wywiązywania się przez tę jednostkę z nałożonego na nią na podstawie art. 21 ust. 1 u.r.t. obowiązku realizacji misji publicznej. Ustawa ta wprowadziła bowiem w tym zakresie odpowiedni tryb sprawozdawczości jednostek radiofonii i telewizji.
Żaden przepis u.o.a. i u.r.t. nie kształtuje po stronie KRRiT również uprawnienia do modyfikacji sposobu podziału wpływów z abonamentu między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w danym roku kalendarzowym, ustalonego już uprzednio przez KRRiT, w oparciu o upoważnienie ustawowe ujęte w art. 8 ust. 2 u.o.a., w roku poprzedzającym. Podstawy takiej nie daje art. 9 ust. 1 u.r.t. W ocenie WSA, twierdzenie, że nie można przypisać Przewodniczącemu KRRiT bezczynności w niniejszej sprawie z uwagi na wykonywanie przez niego uchwał KRRiT z [...] i [...] 2024 r. jest wadliwe.
Sąd podkreślił, że akty te zostały wydane bez odpowiedniego upoważnienia ustawowego w sytuacji, w której strona nie może jednocześnie zaskarżyć tych uchwał do sądu administracyjnego jako aktów prawa wewnętrznego KRRiT. Sytuacja taka oznaczałoby, że żaden organ nie odpowiada za zaniechanie realizacji przez Przewodniczącego KRRiT nałożonych na niego ustawowych obowiązków.
Sąd wskazał na trudności w ocenie motywacji Przewodniczącego KRRiT, który pomimo orzeczeń sądowych wydanych w podobnych sprawach, nadal dopuszcza się bezczynności.
W świetle przedstawionych okoliczności, zdaniem WSA, bezczynność organu miała charakter rażący, gdyż ewidentnie świadome i niczym nieusprawiedliwione odstąpienie od nałożonego obowiązku nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Charakter zaniechania organu uzasadniał zaś, w ocenie Sądu I instancji, wymierzenie Przewodniczącemu KRRiT, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a., grzywny w wysokości 50 000 zł jako dodatkowego środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy.
Sąd nie dostrzegł jednocześnie żadnych przyczyn usprawiedliwiających stwierdzony stan bezczynności i zgłaszając obawę, że organ w dalszym ciągu może nie stosować się do obowiązków z art. 8 ust. 3 u.o.a., doszedł do wniosku, że grzywna w wymierzonej wysokości spełni należycie funkcję represyjną oraz będzie stanowiła wystarczający środek zapobiegający tego typu naruszeniom w przyszłości. WSA wskazał przy tym, że skarżąca wnioskowała o wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a.
Ponadto, mając na uwadze wniosek o spółki o przyznanie od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., Sąd I instancji wskazał, że Przewodniczący KRRiT wprowadził skarżącą w stan niepewności co do finansowania prowadzonej przez nią działalności, co wywołało dotkliwe skutki zarówno dla samej spółki, jak i całego społeczeństwa z uwagi na przeznaczenie tych środków na realizację misji publicznej. W związku z tym, WSA przyznał od organu na rzecz skarżącej sumę pieniężną w wysokości 10.000 zł.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji, zaskarżając orzeczenie w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i odrzucenie skargi lub umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie zwrotu poniesionych przez organ niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- I. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- 1) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie przez WSA tego przepisu i nieodrzucenie skargi;
- 2) art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267; powoływanej dalej jako: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 8 p.p.s.a., poprzez rozpoznanie skargi przez WSA pomimo braku kognicji sądu administracyjnego;
- 3) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe jego zastosowanie przez WSA wobec uznania, że pod pojęciem czynności mieści się "przekazanie środków z wpływów abonamentowych’';
- 4) art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nieprawidłowe jego zastosowanie przez WSA wobec uznania, że pod pojęciem czynności mieści się zasądzenie odsetek cywilnoprawnych (zobowiązanie do wypłaty środków wraz z odsetkami cywilnoprawnymi), co samo w sobie wskazuje, że zdaniem WSA roszczeniu należy przypisać charakter cywilny;
- 5) art. 1 u.o.a. w zw. z art. 282 § 2 k.s.h. (w szczególności zd. 2 "Nowe interesy mogą wszczynać tylko wówczas, gdy to jest potrzebne do ukończenia spraw w toku"), poprzez ich niezastosowanie przez WSA, a w konsekwencji błędne uznanie, że środki na realizację misji publicznej mogą być wypłacane spółce w likwidacji, która nie może wszczynać nowych, po otwarciu likwidacji, interesów;
- 6) art. 7 pkt 3 u.o.a. w zw. z art. 2 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. 2025 poz. 132; powoływanej dalej jako: u.p.e.a.), poprzez ich niezastosowanie przez WSA co skutkowało uznaniem dopuszczalności skargi.
- II. prawa materialnego (z ostrożności procesowej, biorąc pod uwagę formalizm skargi kasacyjnej), tj.:
- 7) art. 8 ust. 3 u.o.a., poprzez jego błędną wykładnię przez WSA skutkującą uznaniem, że Przewodniczący KRRiT nie jest związany sposobem podziału wpływów z opłat abonamentowych przyjętym każdocześnie przez KRRiT;
- 8) art. 9 ust. 1 u.r.t., poprzez jego niezastosowanie przez WSA skutkujące błędnym przyjęciem, że Krajowa Rada Radiofonii i Telewizji nie ma podstaw prawych do podejmowania uchwał w celu wykonania ustawy o opłatach abonamentowych;
- 9) art. 10 ust. 1 u.r.t. w zw. z art. 9 ust. 1 u.r.t., poprzez ich niezastosowanie przez WSA i pominięcie, że Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji działa w wykonaniu uchwał Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji;
- III. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na nieuprawnionym uznaniu przez WSA, że rzekoma bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i musi skutkować wymierzeniem grzywny organowi, tj. naruszenie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zasadności zarzutów sformułowanych w jej petitum.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zwrot niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna Przewodniczącego KRRiT okazała się zasadna, choć nie wszystkie zarzuty należało uznać za trafne.
W pierwszej kolejności należy podnieść, że w dotychczasowym orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny odniósł się już do analogicznych w istocie problemów prawnych w zbliżonych stanach faktycznych spraw (por. wyrok NSA z 23 czerwca 2025 r., sygn. akt II GSK 447/25; wyrok NSA z 7 sierpnia 2025 r., sygn. akt II GSK 589/25 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oceny przedstawione w uzasadnieniach wskazanych powyżej wyroków NSA, skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, a zatem uznał za zasadne odwołanie się do motywów przywołanych rozstrzygnięć.
Kontroli kasacyjnej został poddany wyrok Sądu I instancji ze skargi P. w likwidacji z siedzibą w W. na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w przedmiocie przekazania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, stwierdzający, że Przewodniczący KRRiT dopuścił się zarzucanej bezczynności, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co skutkowało zobowiązaniem organu do przekazania Spółce w zakreślonym terminie określonej kwoty, wymierzeniem organowi grzywny i przyznaniem Spółce od organu sumy pieniężnej. Aczkolwiek w skardze kasacyjnej nie został wprost podniesiony zarzut, że Spółka występując ze skargą do WSA była pozbawiona podmiotu uprawnionego do jej reprezentacji, a pełnomocnicy procesowi reprezentujący stronę nie zostali prawidłowo umocowani, to w uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie organ przedstawił swoje stanowisko co do zmian związanych z postawieniem Spółki w stan likwidacji, dopuszczalności tych zmian i ewentualnych ich skutków, nie wiążąc jednak tych rozważań z konkretnym zarzutem procesowym.
Stanowisko skarżącej nie mogło zostać uwzględnione, niezależnie od tego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził z urzędu podstaw nieważności postępowania sądowego, w tym podstawy z art. 183 § 2 p.p.s.a., jak również podstaw do zastosowania art. 189 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi jeżeli strona nie miała zdolności sądowej lub procesowej, organu powołanego do jej reprezentowania lub przedstawiciela ustawowego, albo gdy pełnomocnik strony nie był należycie umocowany. Należy jednak stwierdzić, że Strona skarżąca nie jest pozbawiona prawidłowej reprezentacji oraz należycie umocowanego pełnomocnika. Sąd Wojewódzki prawidłowo odwołał się do treści art. 17 ust. 1 ustawy o KRS, z którego wynika domniemanie prawdziwości wpisów w Rejestrze, które wiąże tak długo, dopóki nie zostanie obalone.
Skarżący kasacyjnie organ, podnosząc możliwość obalenia ww. domniemania nie określił trybu, w jakim miałoby to nastąpić. W przywoływanym przez niego wyroku w sprawie o sygn. akt I GSK 844/19 NSA powołał się także na domniemanie wynikające z art. 17 ust. 1 ustawy o KRS, ale i stwierdził jeszcze dalej, że: "Domniemanie to dotyczy wpisów, obejmuje więc treść zamieszczoną w odpowiednim dziale rejestru, natomiast nie dotyczy danych znajdujących się w aktach rejestrowych, jeżeli nie zostały wpisane do rejestru. Ustawodawca przyjmuje, że – co do zasady – wszystkie dane wpisane do rejestru są zgodne z prawdziwym stanem rzeczy, czyli z obiektywną rzeczywistością.".
Przewodniczący KRRiT nie zgłaszał także, aby zostały w KRS ujawnione dane, które wskazywałyby na inną formę organizacyjną Strony lub inny - niż likwidator - podmiot uprawniony do jej reprezentacji, przedstawiając w to miejsce argumentację podważającą prawidłowość wpisów w Rejestrze dotyczących otwarcia likwidacji Spółki, czego konsekwencją było wykreślenie wpisów dotyczących organu uprawnionego do reprezentacji Spółki (Zarządu) i wpisanie likwidatora Spółki. Te okoliczności nie podlegają jednak badaniu w kontrolowanej sprawie, ale w ramach postępowania o wpis w Rejestrze przed sądem rejestrowym (Dział VI Tytułu II Księgi drugiej Części Pierwszej k.p.c. – Postępowanie rejestrowe i ustawa KRS) bądź w postępowaniu procesowym z powództwa wytoczonego na podstawie art. 422 bądź art. 425 k.s.h.
Odrębną kwestią jest, podnoszone przez Przewodniczącego Rady, zagadnienie znaczenia prawnego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 stycznia 2024 r., sygn. akt K 29/23 (opubl. Dz. U. z 2024 r. poz. 96). W orzeczeniu powyższym stwierdzono, że art. 26 ust. 4 u.r.t. w zakresie, w jakim pomija literalne wskazanie art. 459-478 k.s.h., jako wyjątków od stosowania przepisów ustawy – Kodeks spółek handlowych do jednostek publicznej radiofonii i telewizji, poprzestając na stwierdzeniu, że ustawę - Kodeks spółek handlowych stosuje się do nich z zastrzeżeniem art. 27-30 ustawy o radiofonii i telewizji, mimo że wobec treści wszystkich pozostałych przepisów systemu prawa, w tym art. 27-30 ustawy o radiofonii i telewizji, jednostki publicznej radiofonii i telewizji nie mogą zostać rozwiązane i zlikwidowane, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 1), natomiast art. 459-478 ustawy - Kodeks spółek handlowych o rozwiązaniu i likwidacji spółki akcyjnej, rozumiane w ten sposób, że swoim zakresem regulacyjnym, z mocy samej ustawy - Kodeks spółek handlowych, obejmują także jednostki publicznej radiofonii i telewizji, w rozumieniu ustawy o radiofonii i telewizji, są niezgodne z art. 2 Konstytucji.
Odnosząc się do treści powyższego wyroku, mającego charakter zasadniczo interpretacyjny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ocena jego znaczenia dla sprawy ważności i skuteczności czynności zdziałanych przez Likwidatora Spółki oraz ustanowionych przez niego pełnomocników procesowych może i powinna nastąpić we właściwych postępowaniach przed sądem powszechnym, który zachowuje wyłączną właściwość w tym zakresie.
Wobec powyższego nie ma podstaw do podważania domniemania prawidłowości wpisów rejestrowych dotyczących Spółki, dopóki zachowują one moc, a zatem nie zostaną usunięte lub zmienione na podstawie wiążących dokumentów, w tym prawomocnych orzeczeń sądu powszechnego.
Naczelny Sąd Administracyjny uznał zatem, że skoro pełnomocnictwa procesowe do działania w imieniu Spółki zostały udzielone przez wpisanego do Rejestru Likwidatora, to brak jest podstaw do podważania prawidłowości (ważności) tychże pełnomocnictw.
W związku z powyższym nieważność postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 p.p.s.a. nie występuje w niniejszej sprawie (por. także postanowienie NSA z 12 marca 2025 r., sygn. akt II GSK 2731/24; opubl.: orzeczenia.nsa.gov.pl).
Należy dodatkowo wyjaśnić, że rozwiązanie Spółki i otwarcie jej likwidacji (art. 461 § 1 k.s.h.) doprowadziło do zmiany zasad prowadzenia jej spraw i reprezentacji, ale nie do utraty osobowości prawnej (art. 461 § 2 i § 3 k.s.h.). Zmiany w powyższym zakresie (zob. art. 462 i nast. k.s.h.) nie miały wpływu na uprawnienie Spółki do pozyskiwania środków z opłat abonamentowych na realizację misji publicznej, skoro nadal w KRS pozostaje ona wpisana jako jednostka nadająca programy radiofoniczne, działająca w formie spółki akcyjnej, której jedynym udziałowcem jest Skarb Państwa. Wpisy w KRS potwierdzają zatem, że Spółka jest jednostką publicznej radiofonii i telewizji i z mocy ustawy ma prawo do środków na realizację misji publicznej. Nietrafny zatem okazał się zgłoszony w pkt I ppkt 5) petitum skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 1 u.o.a w zw. z art. 282 § 2 k.s.h.
Skarżący kasacyjnie organ podniósł także zarzut, że w sprawie zachodziła podstawa do odrzucenia skargi, opisana w art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., ponieważ kontrolowana sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Organ uznał bowiem, że wypłata środków abonamentowych na rzecz jednostek radiofonii i telewizji publicznej nie jest czynnością z zakresu administracji publicznej, gdyż stanowi "przekazanie materialnotechniczne" środków, będące jedynie faktycznym wykonaniem uchwały KRRiT i niedotyczące w ścisły sposób uprawnienia jednostki (s. 11-12 skargi kasacyjnej). Według Przewodniczącego KRRiT nie jest to więc czynność mieszcząca się w zakresie objętym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ("inna niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w k.p.a., postępowań określonych w działach IV, V, VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw"), co oznacza, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w tym zakresie (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 p.u.s.a.) nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.
Stanowiska kasatora o braku kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania skargi Spółki na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w przekazywaniu zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., na podstawie sposobu podziału wpływów ustalonego przez KRRiT, nie można podzielić. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Dlatego, przed ustaleniem, czy wystąpiła bezczynność organu, najpierw należy ustalić, czy akt lub czynność, którego ta skarga dotyczy, można zakwalifikować jako objęte zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo określił cechy, którymi musi charakteryzować się działanie organu, aby zostało uznane za czynność objętą zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zakresem zaskarżalności są objęte akty i czynności podejmowane w sprawach indywidualnych, mające charakter zewnętrzny i publicznoprawny oraz dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów powszechnie obowiązującego prawa. To ogólne stanowisko WSA nie było zresztą kwestionowane przez organ.
Przechodząc do oceny spornej czynności Przewodniczącego KRRiT przekazania zaliczkowego jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji publicznej, słusznie Sąd I instancji uznał, że jest ona czynnością objętą zakresem art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Z przepisu art. 8 ust. 3 u.o.a. jednoznacznie wynika, że wypłaty zaliczkowe są przekazywane poszczególnym jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, na podstawie sposobu podziału wpływów, przy czym sposób ten powinien dokładnie określać podmioty, kwoty i terminy ich wypłat (o czym poniżej).
Na tym tle należy od razu zauważyć, że w kontrolowanej sprawie dotyczącej kwestionowanego zaniechania organu w okresie od 21 czerwca 2024 r. do 11 września 2024 r., oprócz harmonogramu dotyczącego przekazywania w 2024 roku wpływów z rachunku bankowego KRRiT do spółek publicznej radiofonii i telewizji, sporządzonego przez Przewodniczącego KRRiT 18 października 2023 r., Przewodniczący przygotował także analogiczne harmonogramy dla poszczególnych jednostek, w tym dla P. S.A. (por. harmonogram z [...] 2023 r.).
Przekazywane środki mają charakter publicznoprawny. Opłaty abonamentowe służą bowiem realizacji misji publicznej, będącej podstawowym zadaniem publicznej radiofonii i telewizji, określonym w art. 21 u.r.t. Ustawa o radiofonii i telewizji czyni z wpływów z tytułu opłat abonamentowych taki dochód, który w ogóle nie jest objęty coroczną debatą budżetową. Stwarza to dla organu władzy publicznej, jakim jest KRRiT, a także dla publicznej radiofonii i telewizji znaczące uprawnienia zapewniające stabilność i przewidywalność wydatków na realizację określonej ustawowo misji (por. wyrok TK z 4 listopada 2009 r., sygn. akt Kp 1/08, pkt 6.2, 6.3, opubl. OTK-A z 2010 r., z. 10, poz. 145). Opinię tę potwierdzają także m.in.: art. 1 i powoływany przez organ (ale dla innego uzasadnienia) art. 7 ust. 3 oraz omawiany art. 8 u.o.a., czy art. 21c u.r.t. Skoro zatem jednostka publicznej radiofonii i telewizji ma obowiązek realizować misję publiczną, w myśl art. 21 u.r.t. i na ten cel są przeznaczone wypłacane przez Przewodniczącego KRRiT zaliczki, to należy uznać wynikające z ustawy uprawnienie dla ww. jednostki publicznej radiofonii i telewizji do uzyskania tychże środków, zwłaszcza że zgodnie z art. 31b ust. 1 u.r.t. jednostka ta ma obowiązek złożenia sprawozdania do KRRiT do 30 kwietnia następnego roku za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej.
Przewodniczący KRRiT próbował wykazywać, że z art. 8 ust. 3 u.o.a. wynika, iż jego rola ogranicza się jedynie do "technicznego" przekazywania ustalonych zaliczek. Z twierdzeniem tym nie można się jednak zgodzić. Generalnie należy bowiem przyjąć, że czynność przekazania środków na realizację misji publicznej ma charakter publicznoprawny, zewnętrzny, indywidualny (indywidualne uprawnienia podmiotów) oraz konkretyzujący i wykonawczy względem uchwały KRRiT podejmowanej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., niezależnie od kwestii zaskarżalności samej uchwały KRRiT (por. ogólne uwagi: postanowienie NSA w sprawie II GSK 2731/24) oraz następczych działań samego Przewodniczącego Rady, który podjął działania zmierzające do złożenia spornych środków zaliczkowych do depozytu sądowego.
Wobec powyższego chybione okazały się zarzuty zgłoszone w pkt I ppkt 1) i ppkt 2) petitum skargi kasacyjnej, co oznaczało zasadność stanowiska WSA i Spółki, że czynność Przewodniczącego KRRiT przekazania zaliczkowego jednostkom publicznej radiofonii i telewizji w trybie art. 8 ust. 3 u.o.a. jest czynnością materialnotechniczną w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem na mocy art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na bezczynność Przewodniczącego KRRiT w realizacji jego obowiązku określonego w art. 8 ust. 3 u.o.a. przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Nieuzasadniony okazał się więc również zarzut postawiony w pkt I ppkt 3) petitum skargi kasacyjnej.
Następnym spornym zagadnieniem było to, czy Przewodniczący KRRiT pozostaje w bezczynności, jak stwierdził Sąd I instancji.
Sąd I instancji przyjął, że "bezsprzecznie Przewodniczący KRRiT nie przekazał Skarżącej środków z wpływów z opłat abonamentowych w 2024 roku w wysokości określonej w uchwale z [...] 2023 r., nr [...], podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., w terminach i kwotach wynikających z harmonogramu z [...] 2023 r." (por. uzasadnienie wyroku), a "przekazanie tych środków w żadnej mierze nie zostało pozostawione uznaniu Przewodniczącego KRRiT". Sąd ten stwierdził dalej, że Przewodniczący Rady "nie jest (...) uprawniony do oceny zasadności przekazania w formie zaliczkowej wspomnianych środków na realizację misji publicznej przez jednostki radiofonii i telewizji poprzez pryzmat jakichkolwiek pozaustawowych kryteriów. A więc w dacie, w której, zgodnie z przyjętą przez KRRiT, na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwałą, środki te mają konkretnej jednostce radiofonii i telewizji zostać przekazane, to z datą tą aktualizuje się po stronie Przewodniczącego KRRiT konieczność przekazania wspomnianych środków, a po stronie danej jednostki radiofonii i telewizji prawo do żądania realizacji przez ten organ ciążącego na nim obowiązku." (por. uzasadnienie wyroku).
Z przywołanych fragmentów uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyłania się więc zasadnicza kwestia sporna w przedmiotowej sprawie. Chodzi o to, który podmiot powinien ustalać wysokość (sposób określenia wysokości) i terminy wypłat zaliczek dla jednostek publicznej radiofonii i telewizji (KRRiT w uchwale podejmowanej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. czy Przewodniczący KRRiT w harmonogramie, do którego wydania podstawę upatrywał przede wszystkim w uchwale KRRiT Nr [...] z dnia [...] 2023 r. w powiązaniu z art. 8 ust. 3 u.o.a.). W ocenie Sądu I instancji, podmiotem tym powinien być Przewodniczący Rady, a zatem niedotrzymanie przez ten organ terminów wypłat zaliczek ustalonych w harmonogramie z [...] 2023 r. skutkowało powstaniem po jego stronie stanu bezczynności. Stanowisko zajęte przez WSA jest jednak wadliwe.
Określenia zakresu uprawnień Przewodniczącego KRRiT, wynikających z regulacji art. 8 ust. 3 u.o.a., nie można bowiem dokonać bez prawidłowego odczytania relacji określonych w art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. kompetencji KRRiT i jej Przewodniczącego. Sąd I instancji pominął przede wszystkim zasadniczą i językowo jednoznaczną regulację, która wynika z art. 8 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 u.o.a. i zgodnie z którą zaliczkowe przekazanie jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji publicznej odbywa się na podstawie sposobu podziału wpływów ustalonego przez KRRiT w uchwale podjętej na mocy przepisu art. 8 ust. 2.
Przepis art. 8 ust. 3 u.o.a. stanowi wprost, że Przewodniczący KRRiT przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t. na podstawie sposobu podziału wpływów ustalanego corocznie przez KRRiT na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. Z kolei w myśl ostatniego powołanego przepisu, KRRiT ustala corocznie, po analizie planu programowo-finansowego, o którym mowa w art. 21c ust. 1 u.r.t., oraz sprawozdania, o którym mowa w art. 31b u.r.t. za poprzedni rok kalendarzowy i analizie określonych w nich kosztów, nie później niż do dnia 30 września, sposób podziału wpływów, o których mowa w ust. 1 (wpływy z abonamentu, o których mowa w art. 2 ust. 1, art. 5 ust. 3 i art. 7 ust. 4 u.o.a., z wyłączeniem potrąceń przewidzianych w art. 6 ust. 2 i art. 7 ust. 8, które są przeznaczane wyłącznie na realizację przez nadawców publicznej radiofonii i telewizji misji, o której mowa w 21 u.r.t., w wysokości nieprzekraczającej wydatków ponoszonych w związku z realizacją tej misji), między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, w tym minimalny udział terenowych oddziałów spółki, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.r.t. (P. Spółki Akcyjnej).
Treść powyższej regulacji prowadzi do wniosku, że podejmowana na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwała Rady w sprawie sposobu podziału wpływów ma charakter zewnętrzny (błędnie zatem uznał WSA w Warszawie, że ma ona charakter wewnętrzny) i wiążący dla Przewodniczącego Rady, który wykonuje ją na zasadach określonych w art. 8 ust. 3 u.o.a. ("Przewodniczący Krajowej Rady Radiofonii i Telewizji przekazuje zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środki na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 ustawy o radiofonii i telewizji, na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2."). Kompetencje KRRiT oraz jej Przewodniczącego mają charakter rozłączny i ściśle określony, a obydwa organy nie mogą w powyższym zakresie działać w sposób równoległy, uzupełniający lub zamienny.
Przepisy art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a. jednoznacznie wskazują, że sposób podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.a., obejmuje nie tylko procentowy udział w ich podziale, lecz także podstawy do ustalenia wysokości zaliczek i terminy ich przekazywania (zob. art. 8 ust. 3 u.o.a.) do spółek publicznej radiofonii i telewizji, w całym okresie przekazywania na konto KRRiT środków wymienionych w art. 8 ust. 1 u.o.a. za dany rok. Nieuprawnione jest zatem stanowisko, że terminy i wielkości transz przekazywanych do spółek publicznej radiofonii i telewizji na realizację zadań misji publicznej może określać Przewodniczący KRRiT w ramach swojej kompetencji przyznanej w art. 8 ust. 3 u.o.a. Organ ten musi to bowiem czynić na podstawie sposobu podziału wpływów dokonanego przez KRRiT w stosownej uchwale.
Wniosek powyższy znajduje również potwierdzenie w wynikach wykładni innych przepisów ustawy o opłatach abonamentowych i ustawy o radiofonii i telewizji, które dotyczą kompetencji KRRiT i jej Przewodniczącego oraz zabezpieczenia finansowania jednostek publicznej radiofonii i telewizji na realizację misji publicznej z wpływów abonamentowych i które muszą być interpretowane zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, który stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok TK z 23 marca 2006 r., sygn. akt K 4/06, pkt 3.1.; opubl. OTK-A z 2006 r., z. 3, poz. 32). Z zasady legalności wynika, że:
- - podjęcie określonych działań przez organy władzy publicznej musi znajdować stosowne (wyraźne) upoważnienie (kompetencję, podstawę) w obowiązującym prawie; oznacza to równocześnie zakaz domniemania kompetencji w przypadku braku regulacji oraz niemożność wywodzenia jej z innej rodzajowo podstawy prawnej działania;
- - interpretacja przepisów kompetencyjnych musi być ścisła;
- - działanie organu musi przebiegać wedle ustanowionych procedur;
- - konieczność działania "w granicach prawa" zobowiązuje organy władzy publicznej do przestrzegania prawa, co oznacza, iż muszą one respektować zarówno wprowadzone prawnie zakazy, jak też stosować ustanowione nakazy;
- - pojęcie prawa wyznaczającego granice (ramy) zachowań organów władzy publicznej należy odnosić nie tylko do aktów powszechnie obowiązujących, ale także - w przypadku procesu prawotwórczego - do aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym.
Przedłużeniem tej zasady w odniesieniu do KRRiT jest art. 9 ust. 1 u.r.t., stanowiący, że na podstawie ustaw i w celu ich wykonania wydaje ona rozporządzenia i uchwały, natomiast w odniesieniu do jej Przewodniczącego - art. 10 u.r.t. W kwestii ustalenia zakresu kompetencji wspomnianych organów w związku z rozdziałem środków z wpływów z opłat abonamentowych dla jednostek publicznej radiofonii i telewizji na realizację misji publicznej, należy odwołać się także do art. 5 u.r.t., mówiącego, że KRRiT jest organem państwowym właściwym w sprawach radiofonii i telewizji, jak i art. 6 cyt. aktu, w myśl którego Krajowa Rada stoi na straży wolności słowa w radiu i telewizji, samodzielności dostawców usług medialnych oraz dostawców platform udostępniania wideo, interesów odbiorców usług i użytkowników oraz zapewnia otwarty i pluralistyczny charakter radiofonii i telewizji. Regulacje te mają swoje umocowanie w art. 213 ust. 1 Konstytucji, na mocy którego zadaniem KRRiT jest stanie na straży wolności słowa, prawa do informacji oraz interesu publicznego w radiofonii i telewizji.
Należy podkreślić, że w art. 213-215 Konstytucji jest mowa wyłącznie o Radzie, co będzie miało także wpływ na interpretację uregulowań odnoszących się do jej kompetencji, gdyż z regulacji tych wynika domniemanie kompetencji KRRiT w sprawach radiofonii i telewizji, w tym w sprawach związanych z opłatami abonamentowymi (por. wyrok TK z 9 września 2004 r. w sprawie K 2/03, OTK-A 2006 r., z. 8, poz. 83, pkt 5). W celu realizacji ww. celów przyznano KRRiT kompetencje, określone w art. 6 ust. 2 u.r.t., przy czym ich katalog nie ma charakteru zamkniętego.
Należy podkreślić, że z powołanych uregulowań wynika więc, że KRRiT jest konstytucyjnym organem stojącym na straży wartości wyrażonych w art. 213 ust. 1 Konstytucji i przy interpretacji zadań należy kierować się ww. zasadą.
Przechodząc do oceny regulacji art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a., dotyczącej problematyki rozdzielania środków finansowych, o których mowa w ust. 1 (czyli pochodzących z opłat abonamentowych), przeznaczonych dla jednostek publicznej telewizji i radiofonii na realizację misji publicznej, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., wymaga wyjaśnienia, że zadanie to mieści się w pojęciu interesu publicznego w radiofonii i telewizji (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie Kp 1/08). Trybunał wyjaśnił, że w pojęciu tym mieści się realizowana przez publiczne radio i publiczną telewizję tzw. misja publiczna, którą w art. 21 ust. 1 u.r.t. zdefiniowano jako oferowanie społeczeństwu zróżnicowanych programów i innych usług w zakresie informacji, publicystyki, kultury, rozrywki, edukacji i sportu, cechujących się pluralizmem, bezstronnością, wyważeniem i niezależnością oraz innowacyjnością, wysoką jakością i integralnością przekazu.
Dla realizacji misji publicznej, za którą jest odpowiedzialna KRRiT, konieczne są środki finansowe, które zgodnie z ustawą o opłatach abonamentowych - pochodzą głównie z opłaty abonamentowej. Powołana ostatnia ustawa przewiduje szereg kompetencji KRRiT dotyczących ww. opłat, a wśród nich kompetencję do określenia sposobu podziału wpływów z abonamentu między jednostki publicznej radiofonii i telewizji (czyli m.in. art. 8).
Przepis art. 8 ust. 2 u.o.a. przydziela Radzie zadanie corocznego ustalenia nie później niż do 30 września sposobu podziału wpływów z opłat abonamentowych (określonych w ust.
- 1) między jednostki publicznej radiofonii i telewizji w następnym roku kalendarzowym, w tym minimalny udział terenowych oddziałów spółki, o której mowa w art. 26 ust. 2 u.r.t.
Natomiast przepis art. 8 ust. 3 u.o.a. Przewodniczącemu KRRiT przyznaje uprawnienie do przekazywania zaliczkowo jednostkom publicznej radiofonii i telewizji środków na realizację misji publicznej na podstawie sposobu podziału wpływów, o którym mowa w ust. 2.
Z przepisów ustawowych wynika zasada, że KRRiT przysługują kompetencje związane z opłatą abonamentową, co potwierdzają przede wszystkim: art. 6 ust. 2 pkt 6a u.r.t. (do zadań Rady należy ustalanie, na zasadach określonych w ustawie o opłatach abonamentowych wysokości opłat abonamentowych); art. 21c w zw. z art. 21 u.r.t. (zatwierdzanie bądź jego odmowa w terminie do 15 grudnia każdego roku kalendarzowego przekazanego przez jednostkę publicznej radiofonii i telewizji nie później niż do dnia 31 maja każdego roku kalendarzowego, projektu planu programowo-finansowego przedsięwzięć określonych w karcie powinności w zakresie realizacji zadań, o których mowa w art. 21 ust. 1a, w kolejnym roku kalendarzowym); art. 31b u.r.t. (kontrola sprawozdań jednostek publicznej radiofonii i telewizji, które powinny być udostępnione w terminie do dnia 30 kwietnia danego roku kalendarzowego, za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej i podejmowanie w tym zakresie uchwał); art. 31a ust. 3 u.r.t. (określenie, w drodze rozporządzenia, sposobu prowadzenia dokumentacji, o której mowa w art. 10 ustawy o rachunkowości, oraz sposobu sporządzania sprawozdania, o którym mowa w art. 31b ust. 1); art. 31 u.r.t. (podejmowanie uchwał w przypadku wystąpienia nadwyżek w przychodach przekraczających koszt netto realizacji misji publicznej, które realizuje Przewodniczący w formie decyzji oraz przy wykonywaniu kompetencji z art. 8 ust. 2 – ust. 11 art. 31 u.r.t.), art. 3 ust. 5 i 6 u.o.a. (uprawnienie do regulacji w drodze rozporządzenia niższej niż ustalona wysokość opłat abonamentowych na następny rok kalendarzowy oraz zniżki za uiszczanie opłat abonamentowych z góry za okres dłuższy niż jeden miesiąc); art. 7 ust. 9 u.o.a. (wpływy z opłat abonamentowych są przekazywane na wyodrębniony rachunek KRRiT, z przeznaczeniem na cele wskazane w art. 8 ust. 1).
Jak już wskazano, w świetle powyższych uwag, wadliwe jest stanowisko, że wysokości i terminy przekazywania zaliczek należnych jednostkom publicznej radiofonii i telewizji na realizację zadań misji publicznej może samodzielnie określać Przewodniczący KRRiT w ramach przyznanej mu w art. 8 ust. 3 u.o.a. kompetencji. Organ ten może podejmować czynności w tym zakresie jedynie na podstawie i w celu wykonania podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwały KRRiT w sprawie sposobu podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 ww. ustawy.
Skoro więc w uchwale KRRiT nr [...] z [...] 2023 r. nie określono podstawy do ustalenia wysokości zaliczek oraz terminów ich przekazywania, to uprawniony jest wniosek, że Rada nie wykonała w sposób pełny kompetencji przypisanej jej przez ustawodawcę na mocy art. 8 ust. 2 u.o.a. (KRRiT powinna wykonać tę kompetencję nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok, którego dotyczy), a jej uprawnienia de facto przejął Przewodniczący, określając terminy i wysokości zaliczek w harmonogramie z dnia [...] 2023 r. (nazwanym "[...]").
Zaniechanie przez KRRiT wykonania kompetencji w powyższym zakresie skutkowało pozbawieniem Przewodniczącego Rady możliwości zgodnego z prawem wykonania dyspozycji art. 8 ust. 3 u.o.a., skoro uchwała Rady stanowiąca dla niego podstawę do podejmowania czynności przekazywania zaliczkowego środków na realizację misji, o której mowa w art. 21 ust. 1 u.r.t., nie określiła w tym zakresie sposobu bieżącego (zaliczkowego) podziału wpływów. Stan ten uniemożliwił wykonanie przez Przewodniczącego KRRiT jego uprawnienia określonego w art. 8 ust. 3 u.o.a., tj. przekazanie zaliczek. Zastąpienie Rady w jej uprawnieniach przez Przewodniczącego, nawet mimo zgody tego organu, nie oznaczało, że Przewodniczący uzyskał kompetencję do ustalania harmonogramu, a w jego ramach do ustalania terminów i wysokości wypłat transz środków na realizację misji publicznej.
Należy zatem stwierdzić, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy uprawnienia KRRiT, na skutek zaniechania wykonania kompetencji przez ten organ, zostały - bez podstawy prawnej (zgoda KRRiT czy przyjęte zwyczajowo ustalanie terminów i wielkości zaliczek wypłacanych przez Przewodniczącego KRRiT nie mogły legitymizować działania tego ostatniego organu) – przejęte przez Przewodniczącego Rady, który terminy oraz wysokości kwot, które mają być przelewane uprawnionym jednostkom (w tym Stronie skarżącej), określił w harmonogramie z [...] 2023 r. oraz w kolejnych pismach ustalających szczegółowy harmonogram wypłat zaliczek dla poszczególnych jednostek (dla skarżącej Spółki).
Z powyższego wynika, że skoro Przewodniczący KRRiT nie ma podstaw do samodzielnego (a więc poza postanowieniami uchwał KRRiT określających sposób i terminy przekazywania zaliczek wskazanych w art. 8 ust. 3 u.o.a.) przekazywania zaliczek w terminach oraz wysokościach samodzielnie przez siebie ustalonych, to wobec niepodjęcia przez Radę na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. – do dnia wniesienia skargi oraz do dnia orzekania przez WSA w przedmiotowej sprawie – uchwały ustalającej wyczerpująco sposób podziału wpływów, o których mowa w art. 8 ust. 1 u.o.a., w tym sposób i terminy zaliczkowego przekazywania środków uprawnionym jednostkom, brak było podstaw do dokonania takiej wykładni powyższych przepisów, z której wynikałoby, że Przewodniczący może popaść w stan bezczynności w zakresie przekazywania spornych zaliczek.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa także, że przywoływane przez WSA orzeczenia dotyczące bezczynności Przewodniczącego KRRiT dotyczyły jego kompetencji wprost uregulowanych w u.r.t. i do tego o innym charakterze.
Wobec powyższego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 (por. uzasadnienie skargi kasacyjnej), postawiony w pkt II ppkt 7) petitum skargi kasacyjnej, gdyż Przewodniczący jest związany sposobem podziału wpływów, określonym wyczerpująco w uchwale KRRiT podjętej na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a., która powinna regulować wszystkie istotne kwestie dotyczące podziału tychże środków, w tym sposób ustalania wysokości należnych zaliczek oraz terminy ich bieżącego przekazywania uprawnionym jednostkom publicznej radiofonii i telewizji, które powinny mieć możliwość realizowania misji publicznej bez zakłóceń, według przyjętych i zatwierdzonych przez KRRiT planów (art. 21c u.r.t.), tym bardziej, że jednostki te do 30 kwietnia następnego roku muszą złożyć KRRiT sprawozdanie za poprzedni rok kalendarzowy z realizacji misji publicznej (art. 31b ust. 1 u.r.t.), a co z kolei ma wpływ na przydział przez KRRiT środków na realizację misji publicznej na następny rok (art. 31b ust. 2, 3 u.r.t., art. 8 ust. 2 u.o.a.).
Co do zarzutu naruszenia art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 u.r.t. należy wyjaśnić, że z art. 9 ust. 1 tego aktu wynika kompetencja Rady do podejmowania działań mających podstawę w ustawie i w celu jej wykonania, niekoniecznie w u.r.t., ale w przepisach rangi ustawy. Podobnie w art. 10 ust. 1 u.r.t. określono, że Przewodniczący KRRiT kieruje jej pracami, reprezentuje Krajową Radę oraz wykonuje zadania określone w ustawie. Kierowanie pracami Rady ma charakter wewnętrzny i dlatego uzupełnienie ustawy w zakresie wewnętrznej organizacji i trybu działania nastąpiło w formie regulaminów, wydawanych przez Radę na podstawie art. 9 ust. 3 i art. 11 ust. 2 u.r.t., które nie mogą być sprzeczne z uregulowaniami u.r.t. Przepis art. 9 u.r.t. nie może być samodzielną podstawą do wydawania uchwał mających na celu stosowanie prawa, które byłyby sprzeczne z zapisami ustawowymi.
Z kolei Przewodniczący Rady nie może usprawiedliwiać wykonania uchwały Rady sprzecznej z prawem podstawą z art. 10 ust. 1 u.r.t., gdyż ten ostatni przepis mówi o wykonywaniu zadań określonych w ustawie, czyli ustawowo przydzielonych Przewodniczącemu.
Dlatego zarzuty podniesione w pkt II ppkt 8) i 9) petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadne.
W tej sytuacji, wobec błędnej wykładni art. 8 ust. 2 i 3 u.o.a., skutkującej nieprawidłowym wyznaczeniem zakresów kompetencji KRRiT i jej Przewodniczącego, na podstawie powyższych przepisów, uznanie przez WSA, że doszło do bezczynności Przewodniczącego było wadliwe. Uwzględniając treść zasady dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził jednak podstaw do zastosowania art. 188 p.p.s.a., uznając, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona przez Sąd Wojewódzki.
Sąd I instancji, ponownie rozpoznając sprawę i podporządkowując się związaniu wynikającemu z art. 190 p.p.s.a., dokona ostatecznej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego, uwzględniając z jednej strony, że zakresem zaskarżenia objęto zaniechanie Przewodniczącego KRRiT w zakresie przekazania zaliczkowego środków na realizację misji publicznej w 2024 r. w okresie od 21 czerwca 2024 r. do 11 września 2024 r., z drugiej zaś – że w okresie tym (jak również do dnia wydania zaskarżonego wyroku) KRRiT nie podjęła na podstawie art. 8 ust. 2 u.o.a. uchwały określającej sposób ustalania wysokości należnych zaliczek oraz terminy ich bieżącego przekazywania uprawnionym jednostkom.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 wyroku.
W zakresie kosztów postępowania kasacyjnego, na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt 2 p.p.s.a., orzeczono o odstąpieniu w całości od zasądzenia ich zwrotu od Spółki (strony skarżącej) na rzecz skarżącego kasacyjnie organu (punkt 2 wyroku), uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi pierwszy powołany przepis.