Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 23 lipca 2008 r., sygn. akt V SA/Wa 2990/07, oddalił skargę W. W. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] listopada 2007 r., Nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
Sąd orzekał w następującym stanie sprawy.
Na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] października 1999 r., obejmującego należność z tytułu opłaty adiacenckiej, wystawionego na podstawie prawomocnej decyzji Wójta Gminy O. z dnia [...] sierpnia 1998 r., nr [...] ustalającej, w oparciu o art. 107 i art. 227 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości działek budowlanych otrzymanych przez W. W. w wyniku scalenia i podziału nieruchomości, Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. - organ egzekucyjny - prowadził postępowanie egzekucyjne.
Pismem z dnia 17 marca 2006 r. Zobowiązany wystąpił do Urzędu Skarbowego w O. z wnioskiem o "zawieszenie i wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, (...) do czasu zakończenia spraw z Wójtem Gminy O. (...)".
Pismem z dnia 23 marca 2006 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. zwrócił się do Wójta Gminy O. - jako wierzyciela, o zajęcie stanowiska w trybie art. 17 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej: u.p.e.a. Wójt postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2006 r. stwierdził, że wniosek ten jest bezpodstawny. Po rozpoznaniu zażalenia W. W., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z [...] lipca 2006 r. utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy O. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze podało m.in., że w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek zawieszenia tego postępowania wymienionych w art. 56 u.p.e.a., a zatem nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku strony.
Wyrokiem z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1423/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. uchylił zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2006 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wójta Gminy O. z dnia [...] kwietnia 2006 r.
Powołując treść art. 56 u.p.e.a., regulującego instytucję zawieszenia postępowania egzekucyjnego oraz treść art. 23 § 6 u.p.e.a., przewidującego możliwość wstrzymania postępowania egzekucyjnego, Sąd wskazał, iż zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Wójta Gminy O. zostały wydane z naruszeniem prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem zostały wydane bez podstawy prawnej (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, dalej: p.p.s.a.).
Sąd zauważył, iż nie znajduje oparcia w przepisach ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zajmowanie stanowiska przez wierzyciela w formie postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania egzekucyjnego, zaś w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego - przepisy tej ustawy przewidują wyrażanie zgody przez wierzyciela na zastosowanie tej instytucji wyłącznie w przypadku postępowania egzekucyjnego wskazanego w ustawie. W ocenie Sądu, organy orzekające, wydając postanowienie dotyczące zajęcia stanowiska przez wierzyciela w sprawach związanych z postępowaniem egzekucyjnym bez dokonania niezbędnych ustaleń co do istnienia takiego obowiązku, dopuściły się naruszenia przepisów art. 56 i art. 23 w związku z art. 17 u.p.e.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy.
W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku W. W. z dnia 17 marca 2006 r., w części dotyczącej zawieszenia postępowania egzekucyjnego, Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r., działając na podstawie art. 56 § 3 u.p.e.a., odmówił zawieszenia przedmiotowego postępowania egzekucyjnego.
Biorąc pod uwagę treść żądania wniosku odnośnie wstrzymania postępowania egzekucyjnego, organ egzekucyjny przekazał ww. wniosek do Dyrektora Izby Skarbowej w W., który pismem z dnia 30 lipca 2007 r., działając na podstawie art. 23 § 7 u.p.e.a., zwrócił się do wierzyciela o udzielenie odpowiedzi, czy wyraża zgodę na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Wójt Gminy O. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r. nie wyraził zgody na wstrzymanie postępowania. Wobec powyższego, postanowieniem z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor Izby Skarbowej w W., powołując w podstawie prawnej art. 23 § 6 i 7 u.p.e.a., odmówił wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. Minister Finansów, utrzymując w mocy powyższe postanowienie postanowieniem z dnia [...] listopada 2007 r., zaznaczył, iż w przedmiotowej sprawie egzekwowane należności pozostają we właściwości wierzyciela - Wójta Gminy O. Przekazane Dyrektorowi Izby Skarbowej w W. stanowisko wierzyciela w sprawie wstrzymania postępowania egzekucyjnego było negatywne, więc organ nadzoru był zobligowany do wydania rozstrzygnięcia zgodnego z wolą wierzyciela.
Oddalając skargę W. W., Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zauważył, że mając na względzie treść żądania skarżącego oraz stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu wyroku z 27 lutego 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1423/06, organy rozpatrywały niezależnie wniosek o zawieszenie postępowania egzekucyjnego oraz - w odrębnym trybie - wniosek w zakresie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
Sąd podał, że zgodnie z art. 23 § 6 u.p.e.a. organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Jednakże w przypadku należności pieniężnych innych niż pozostające we właściwości urzędów skarbowych, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne może wstrzymać jedynie dyrektor izby skarbowej i to wyłącznie za zgodą wierzyciela (§ 7 art. 23). Stanowisko wierzyciela w przedmiocie wyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego następuje w formie postanowienia (art. 17 u.p.e.a.), na które nie przysługuje zażalenie.
Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie zna instytucji "wstrzymania" tego postępowania na wniosek dłużnika. Sąd podzielił stanowisko Ministra Finansów, iż w rozpatrywanej sprawie brak było podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Nieuzasadniony był zatem zarzut skargi, że zaskarżone postanowienia nie odpowiadają prawu i nie respektują stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. zaprezentowanego w orzeczeniu z dnia 27 lutego 2007 r. Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że we wskazanym orzeczeniu Sąd nie nakazał zawieszenia ani wstrzymania postępowania egzekucyjnego, lecz jedynie zwrócił uwagę na istotne uchybienia proceduralne, jakich dopuściły się organy orzekające w toku postępowania administracyjnego, co skutkowało uchyleniem zaskarżonych aktów administracyjnych.
Sąd podkreślił także, że w przedmiotowej sprawie postępowanie egzekucyjne dotyczy innych należności pieniężnych niż pozostające we właściwości urzędów skarbowych, a mianowicie należności z tytułu opłaty adiacenckiej. Opłata adiacencka stanowi dochód gminy (art. 144 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 54 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591), a zatem egzekwowane w sprawie niniejszej należności pozostają we właściwości wierzyciela - Wójta Gminy O. Wobec wiążącego organ sprawujący nadzór nad egzekucją administracyjną negatywnego stanowiska Wójta Gminy O. wyrażonego w postanowieniu z dnia [...] sierpnia 2007 r., Dyrektor Izby Skarbowej w W. zobligowany był do podjęcia rozstrzygnięcia zgodnego z wolą wierzyciela, co skutkowało wydaniem postanowienia o odmowie wstrzymania postępowania egzekucyjnego.
Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi dotyczących zgodności z prawem decyzji Wójta Gminy O. z [...] sierpnia 1998 r. w przedmiocie ustalenia opłaty adicenckiej objętej obowiązkiem egzekucyjnym, Sąd zauważył, iż organowi sprawującemu nadzór nad egzekucją administracyjną, podobnie jak organowi egzekucyjnemu nie wolno badać zasadności obowiązku objętego tytułem wykonawczym (art. 29 u.p.e.a.). Tytuł wykonawczy wystawiono na podstawie ostatecznej decyzji określającej wysokość opłaty adiacenckiej, która może być wzruszona tylko w jednym z trybów nadzwyczajnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego.
Od powyższego wyroku W. W. złożył skargę kasacyjną, którą zaskarżył orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania wraz z wnioskiem dotyczącym rozstrzygnięcia o kosztach zastępstwa procesowego, a także o zasądzenie kosztów, na rzecz adwokata J. R., nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu w instancji odwoławczej. Oświadczono, że koszty te nie zostały pokryte przez skarżącego w żadnej części. Na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono:
- 1) naruszenie przepisu art. 133 § 1 ustawy poprzez błędną analizę zgromadzonego materiału dowodowego stanowiącego podstawę uznania, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem i nie ujawniły się wady tego rodzaju, że mogłyby one mieć wpływ na podjęte rozstrzygnięcie, pomimo że z akt sprawy wynika, iż postępowanie dotyczące prawidłowości ustalenia opłaty adiacenckiej jest w dalszym ciągu kwestionowane i toczą się w tym zakresie inne postępowania z udziałem W. W., które nie zostały jeszcze zakończone, co jednoznacznie wpływa na niniejsze postępowanie, a odmowa wstrzymania postępowania egzekucyjnego jest niezasadna;
- 2) naruszenie przepisu art. 250 p.p.s.a. ustawy poprzez jej niezastosowanie, a mianowicie przez niezasądzenie na rzecz adwokata J. R., który został wyznaczony z urzędu do reprezentowania strony skarżącej w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w W., kosztów nieopłaconej pomocy świadczonej z urzędu w tej instancji, pomimo złożonego w tym zakresie wniosku i wymaganego oświadczenia, iż koszty te nie zostały pokryte przez stronę w żadnej części.
W. W. zarzucił organowi bezzasadną odmowę wyrażenia zgody na wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Toczenie się w tym zakresie innych postępowań powinno zdaniem skarżącego automatycznie skutkować wstrzymaniem działań egzekucyjnych w tej sprawie. Uchylenie zaskarżonej decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zostało wskazane jako istnienie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego takie rozstrzygnięcie.
Ponadto skarżący wniósł o dokonanie ponownej analizy zgromadzonego materiału w celu ustalenia, czy organy administracyjne wywiązały się z nałożonego na nie obowiązku i konwalidowały uchybienia proceduralne, których się dopuściły, orzekając w toku wcześniejszego postępowania administracyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawach kasacyjnych dotyczących naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach wymienionych w § 2 tego artykułu. W rozpoznawanej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji. W ramach drugiej podstawy skargi kasacyjnej kasator wskazał jako naruszony przepis art. 133 § 1 p.p.s.a., zarzucając, iż Sąd dokonał błędnej analizy gromadzonego materiału dowodowego.
W art. 133 § 1 p.p.s.a. ustawodawca określił regulację, zgodnie z którą Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z protokołu rozprawy z dnia 15 lipca 2008 r. oraz protokołu ogłoszenia orzeczenia z dnia 23 lipca 2008 r. wynika zaś, iż zaskarżony wyrok został wydany po zamknięciu rozprawy, a kasator nie wykazał, aby wyrok ten został wydany w oparciu o dowody nieznajdujące się w aktach sprawy. Z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika zaś w sposób niebudzący wątpliwości, iż Sąd I instancji doskonał analizy całości zebranego w sprawie materiału dowodowego. Okoliczność zaś, iż kasator nie zgadza się z tą analizą nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., skoro wyrok został wydany na podstawie akt sprawy.
Zauważyć przy tym należy, że postępowanie przed sądem administracyjnym polega na kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 3 p.p.s.a. oraz art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), a nie na merytorycznym rozpatrywaniu sprawy administracyjnej. Z tej też przyczyny sądy administracyjne co do zasady nie dokonują własnych ustaleń. Wyjątki od tej zasady wskazane są w art. 106 § 3-5 p.p.s.a. Sądy administracyjne kontrolują natomiast, czy organy administracji publicznej dokonały ustaleń faktycznych zgodnie z prawem.
Wobec tego należy przyjąć, że sądy administracyjne akceptują lub odmawiają akceptacji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej skutkiem kontroli zgodności z prawem postępowania dowodowego przeprowadzonego przez te organy. Nie można więc twierdzić, iż na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału powinny dokonywać własnych ustaleń faktycznych.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w punkcie 1 wyroku na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Z kolei, jeżeli chodzi o zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 250 p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie przyznał adwokatowi wyznaczonemu w ramach prawa pomocy wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej, to stwierdzić należy, iż Sąd I instancji w tym zakresie nie wydał żadnego rozstrzygnięcia. Od nieistniejącego zaś orzeczenia nie przysługuje żaden środek zaskarżenia i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 180 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w pkt 2 wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 tej ostatniej ustawy.