Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 29 października 2013 r., sygn. akt II GSK 974/12

Uzasadnienie

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] na rozstrzygnięcie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia 8 sierpnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej ze środków unijnych; w punkcie.

1. 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie; w punkcie 2. zasądza od Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz [...] kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z 9 lipca 2011 r. [...] wystąpiła do Śląskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w C. (zwanego dalej: ARiMR) o przyznanie pomocy w ramach działania "[...].

Rozpatrując powyższy wniosek ARiMR pismem z 8 sierpnia 2011 r. poinformował skarżącą o odmowie przyznania pomocy z uwagi na zaistnienie okoliczności określonych w § 18 ust. 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 lipca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Tworzenie i rozwój mikroprzedsiębiorstw" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 139 poz. 883, z późn. zm.). Uzasadniając swoje stanowisko ARiMR wyjaśniła, iż 6 maja 2011 r. wnioskodawczyni odebrała pismo z prośbą o uzupełnienie wniosku o przyznanie pomocy. Wskazano, iż ostateczny termin na złożenie uzupełnień upłynął w dniu 27 maja 2011 r. zgodnie ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Uzupełnienia do wniosku zostały nadane przesyłka pocztową w dniu 30 maja 2011 r. (data stempla pocztowego) tj. po terminie wskazanym w piśmie na złożenie uzupełnień. W konsekwencji, skarżąca nie dotrzymała wskazanego w § 18 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia 21-dniowego terminu uzupełnień przedmiotowego wniosku.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie ARiMR, uzupełnionej pismami procesowymi z 16 grudnia 2011 r. oraz z 9 lutego 2012 r. skarżąca wniosła o jego uchylenie. W uzasadnieniu wskazała, iż widniejący na pocztowym potwierdzeniu odbioru podpis nie pochodzi od skarżącej. W ocenie skarżącej, rozbieżności pomiędzy jej podpisami widniejącymi w dokumentach sprawy a podpisem widniejącym na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w sposób skuteczny obalają domniemanie prawdziwości tego potwierdzenia. Należało zatem ustalić kto faktycznie odebrał przedmiotową przesyłkę, czy osoba ta należała do grona osób wskazanych w art. 43 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.); dalej: "k.p.a." oraz czy doręczenie nastąpiło w sposób wskazany w tym przepisie. Wyjaśniła, iż z przedłożonego pisemnego oświadczenia jej szwagra - [...] wynika brak podstaw do uznania doręczenia wezwania w trybie doręczenia zastępczego za prawidłowe.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie jako pozbawionej uzasadnionych podstaw.

Uchylając zaskarżone rozstrzygnięcie Sąd I instancji wskazał, że kwestie dotyczące doręczeń oraz formę sporządzania dokumentów pocztowych potwierdzających doręczenie przesyłki przez operatora pocztowego regulują przepisy ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. - Prawo pocztowe (Dz. U. Nr 130, poz. 1188 ze zm.) oraz wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych (Dz. U. Nr 5, poz. 34 ze zm.).

Stosownie do § 35 ust. 1 tego rozporządzenia, przesyłki rejestrowane i przekazy pocztowe "doręcza się zgodnie z art. 26 ustawy za pokwitowaniem odbioru, po stwierdzeniu tożsamości osoby uprawnionej do odbioru". Zgodnie z art. 3 pkt 20 ww. ustawy przesyłka rejestrowana jest to przesyłka przyjęta za pokwitowaniem przyjęcia i doręczona za pokwitowaniem odbioru. Tak więc, pisma doręczane z zastosowaniem zwrotnego potwierdzenia odbioru przez adresata przesyłek doręczanych za pośrednictwem poczty, spełniają przytoczoną definicję przesyłki rejestrowanej. Zgodnie zaś z § 35 ust. 3 powołanego rozporządzenia pokwitowanie odbioru przesyłki rejestrowanej lub przekazu pocztowego powinno zawierać "czytelny podpis odbiorcy i datę odbioru".

Z treści przytoczonych przepisów ww. rozporządzenia w sposób jednoznaczny wynika, że w każdym przypadku odbiorca przesyłki (adresat lub osoba upoważniona) powinien własnym - czytelnym - podpisem potwierdzić fakt doręczenia mu przesyłki.

Sąd I instancji wskazał, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma z 4 maja 2011 r. widnieje nieczytelny podpis odbiorcy uzupełniony o imię i nazwisko skarżącej przez listonosza doręczającego przesyłkę. W skardze, jak i w późniejszych pismach procesowych skarżąca podaje, że pismo odebrał jej szwagier – [...], który zamieszkuje odrębnie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że przedmiotowe pokwitowanie odbioru przesyłki - z uwagi na brak czytelnego podpisu odbiorcy, co spowodowało niemożność ustalenia, czy przesyłka została doręczona adresatowi osobiście, czy też została wydana innej (upoważnionej) osobie ze skutkiem doręczenia - nie zostało sporządzone w "przepisanej formie" w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem nie miało ono, wbrew twierdzeniom organu, waloru dokumentu urzędowego (dowodu), który powodowałby powstanie domniemania, że doręczono go osobie w nim wskazanej.

W ocenie Sądu, potwierdzeniem faktu, że skarżąca osobiście nie odebrała pisma z 4 maja 2011 r. jest podpis znajdujący się na zwrotnym potwierdzeniu odbioru, który w sposób wyraźny różni się od innych podpisów jakie skarżąca składała w trakcie prowadzonego postępowania. Różnica ta jest tak widoczna, że na tę okoliczność zbędne są dodatkowe ustalenia, w tym wiedza grafologa.

W konkluzji Sąd I instancji wskazał, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, nie można w sposób jednoznaczny ustalić kto potwierdził odbiór przedmiotowego pisma i który dzień należy uznać za dzień jego doręczenia i początek biegu terminu do uzupełnienia wniosku o przyznanie pomocy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył organ. Wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1. 1) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 46 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego poprzez niezastosowanie art. 46 k.p.a., a zastosowanie § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych jako lex specialis przepisów k.p.a. i przyjęcie w konsekwencji w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że Skarżąca [...] nie odebrała osobiście pisma z dnia 4 maja 2011 r., w związku z czym doręczenie pisma było nieskuteczne.
2. 2) art. 146 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 76 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie w konsekwencji, że dokumenty urzędowe związane z doręczeniem Skarżącej [...] pisma z dnia 4 maja 2011 r. tj. zwrotne potwierdzenie doręczenia pisma wraz z uzupełniającą je kartą doręczeń nie zostały sporządzone w przepisanej formie, przez co nie mają waloru dokumentu urzędowego,
3. 3) § 35 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 9 stycznia 2004 r. w sprawie warunków wykonywania powszechnych usług pocztowych i art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 12 czerwca 2003 r. prawo pocztowe, poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie ww. przepisów jako lex specialis art. 46 k.p.a. i przyjęcie w konsekwencji, że potwierdzenie odbioru pisma z dnia 4 maja 2011 r. zostało dokonane w niewłaściwy sposób, przez co doręczenie było nieskuteczne.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucam na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj:

1. 4) art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez pominięcie dowodu w postaci dokumentacji dostarczonej przez Pocztę Polską S.A. przy piśmie z dnia 21 grudnia 2011 r. tj. karty doręczeń i oświadczenia Poczty Polskiej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ szczegółowo odniósł się do przedstawionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art.174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 ustawy- p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt.1 i pkt.2 p.p.s.a.

W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Skargę kasacyjną opartą na zarzucie naruszenia prawa procesowego można wywieść wówczas, gdy stwierdzone uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania skarżący musi zatem wskazać powody, dla których przyjął, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na treść kwestionowanego wyroku (art. 176 p.p.s.a.). Nie wystarczy zatem tylko wskazanie przepisów, którym, według kasatora, uchybił Sąd w konkretnej sprawie sądowoadministracyjnej, w której orzeczenie zaskarżono, koniecznym bowiem elementem jest także wskazanie na potencjalny wpływ uchybienia na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.

Przenosząc te uwagi na zarzut dotyczące naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., przypomnieć należy, że przepis ten stanowi, iż Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W postępowaniu sądowoadministracyjnym, co zasady, nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Reguła ta oznacza, iż kontrolą sądu administracyjnego objęte są kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym, a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń, co do obowiązywania zaskarżonej normy prawnej, czy normę tę właściwe interpretował i nie naruszył zasad ustalenia określonych faktów za udowodnione.

Innymi słowy, sąd administracyjny nie dokonuje ustalenia stanu faktycznego sprawy a dokonywana przez niego kontrola legalności aktu administracyjnego opiera się na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem podatkowym wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.).

Od tej zasady istnieje wyjątek, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika jednak, że dopuszczenie nowego dowodu z dokumentu jest uprawnieniem (sąd może), a nie obowiązkiem sądu. Stąd też brak przeprowadzenia dowodu (czy z urzędu, czy na wiosek) nie może być postrzegane jako naruszenia prawa procesowego, w rozumieniu wskazanego przepisu. Wobec tego zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. może być skutecznie podniesiony tylko wówczas, gdy sąd administracyjny pierwszej instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, a skarżący wykaże, że zastosowane przez sąd kryteria oceny wiarygodności dopuszczonych dowodów były oczywiście błędne.

Przechodząc do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że wszystkie te zarzuty skupiają się na kwestii skuteczności doręczenia skarżącej pisma z 4 maja 2011 r. stanowiącego wezwanie do wyjaśnienia/uzupełnienia dokumentów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podkreślić, iż pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki zawierającej pismo Agencji z dnia 4 maja 2011 roku niewątpliwie nie zostało sporządzone w "przepisanej formie" skoro jego treść i sposób sporządzenia ewidentnie narusza § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych oraz art. 3 pkt. 20 ustawy prawo pocztowe. W szczególności dokument ten nie zawiera "czytelnego podpisu", nie zawiera jakiegokolwiek podpisu osoby wskazanej przez doręczyciela jako odbiorca przesyłki, nie zawiera daty odbioru wpisanej przez odbiorcę, zawiera nieprzewidziany przez przepisy dopisek doręczyciela w postaci nazwiska i imienia adresata. Powyższe nieprawidłowości w sporządzeniu przedmiotowego dokumentu są oczywiste i wynikają wprost z jego treści. Nie powinno również budzić wątpliwości, że formę jaką powinien posiadać analizowany dokument należało ustalić na podstawie przepisów prawa pocztowego bowiem jedynie w tych przepisach forma ta została określona.

1. a) Po pierwsze, dokument urzędowy może korzystać z domniemania prawdziwości zawartych w nim danych jedynie w sytuacji gdy został sporządzony w przepisanej formie". Skoro analizowany w niniejszej sprawie dokument nie spełnia wymagań stawianych takim dokumentom przez przepisy prawa dotyczące jego formy to nie może korzystać z domniemania prawdziwości.
2. b) Po drugie, zakwestionowanie prawdziwości dokumentu urzędowego może nastąpić za pomocą każdego dowodu, w tym, za pomocą dokumentów prywatnych, których walor dowodowy i znaczenie należy każdorazowo i indywidualnie ocenić w aspekcie całego materiału dowodowego danej sprawy.
3. c) Po trzecie, zakwestionowanie analizowanego w niniejszej sprawie dokumentu jako spełniającego przepisaną prawem formę wynika z samej jego treści i nie wymagało przedkładania na tą okoliczność żadnych innych dowodów.
4. d) Po czwarte, w sytuacji gdy pocztowe potwierdzenie odbioru przesyłki nie korzysta z domniemania prawdziwości dokument ten ma taki sam walor dowodowy jak dokumenty prywatne.

Podsumowując uznać należy, że nieuzasadnione są zarzuty zawarte w punkcie 1 i 3 petitum skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I Instancji uznał powyższe przepisy jako lex specialis w stosunku do art. 46 k.p.a. W rzeczywistości z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika aby Sąd I Instancji dokonał takiej wykładni w/w przepisów oraz nie wynika aby przepisy te zostały zastosowane w sposób kwestionowany przez organ. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie wynika, iż Sąd I Instancji zastosował regulacje zawarte w § 35 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków wykonywania usług pocztowych oraz art. 3 pkt. 20 ustawy prawo pocztowe w celu doprecyzowania (uzupełnienia) regulacji z art. 76 § 1 k.p.a., w zakresie ustalenia jakie cechy powinien posiadać poddany analizie dokument pocztowego potwierdzenia odbioru aby mógł być uznany za dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie".

Wobec tego zarzuty kasacyjne zawarte w punkcie 1 i 3 skargi kasacyjnej oparte wyłącznie na zarzucie niewłaściwego zastosowania prawa polegającego na przyjęciu przepisów prawa pocztowego jako lex specialis w stosunku do art. 46 k.p.a. są całkowicie chybione skoro nie dotyczą zakresu w jakim Sąd I instancji zastosował prawo w niniejszej sprawie.

Natomiast odnosząc się do zarzutu zawartego w punkcie 2 petitum skargi kasacyjnej tj. naruszenia przez Sąd I instancji art. 76 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, to wskazać należy, że zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego (art. 76 k.p.a.) dokumentem urzędowym jest dokument sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy władzy publicznej i inne organy państwowe w zakresie ich działania. Forma oraz treść dokumentu urzędowego zawarte są w przede wszystkim w przepisach prawa administracyjnego oraz przepisach szczególnych regulujących sposób działania danego organu. Dokumentem urzędowym jest także dokument sporządzony przez organizacje zawodowe, samorządowe, spółdzielcze i inne organizacje społeczne w zakresie zleconych im przez ustawę spraw z dziedziny administracji publicznej.

Dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dowód urzędowy sporządzony przez upoważniony do jego sporządzenia organ w zakresie swojego działania korzysta z domniemania prawdziwości (autentyczności dokumentu) oraz zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. W niniejszej sprawie, jak słusznie wskazał Sąd I instancji - pokwitowanie odbioru przesyłki nie zostało sporządzone w "przepisanej formie" w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a zatem nie miało ono, wbrew twierdzeniom organu, waloru dokumentu urzędowego (dowodu), który powodowałby powstanie domniemania, że doręczono go osobie w nim wskazanej, w związku z czym zarzut ten okazał się niezasadny.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.