Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z 16 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 622/14, odrzucił skargę O. S. P. O. z siedzibą w K. na uchwałę Rady Miasta K. z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Rada Miasta K. [...] marca 2011 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komercyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 1, ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.; dalej: ustawa o samorządzie gminnym) oraz art. 16 ust. 1, ust. 4 i ust. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5, poz. 13; dalej: ustawa o publicznym transporcie zbiorowym). Zgodnie z § 1 pkt 1 i pkt 2 uchwały stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komercyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. zostały ustalone na 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.
O. S. P. O. pismem z [...] stycznia 2014 r. wezwało Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa w związku z podjęciem uchwały z [...] marca 2011 r., z powodu pobierania na jej podstawie opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców od członków Stowarzyszenia, którzy nie są ani operatorami publicznego transportu zbiorowego ani przewoźnikami w rozumieniu ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zdaniem Stowarzyszenia, skoro ustawa o publicznym transporcie zbiorowym dopuszcza pobieranie opłat jedynie od przewoźników i jednocześnie wprowadza definicję legalną przewoźnika to niedopuszczalne jest pobieranie opłat od podmiotów nieobjętych tą definicją. Stowarzyszenie podniosło również, że dla wykonania tej uchwały niezbędne było jej skonkretyzowanie, poprzez wydanie przez Prezydenta Miasta K. decyzji administracyjnej w trybie przewidzianym w Ordynacji podatkowej, w której dla indywidualnego adresata określona byłaby wysokość konkretnej opłaty za korzystanie z dworców i przystanków.
Brak takiej decyzji pozbawia członków Stowarzyszenia możliwości odwołania się od jednostronnie nałożonej opłaty oraz uniemożliwia im obronę swoich praw. Mając powyższe na względzie Stowarzyszenie wniosło o doprecyzowanie zapisów uchwały w ten sposób, że opłaty w niej wymienione nie dotyczą przewoźników drogowych działających na podstawie zezwolenia lub licencji wydanych w oparciu o ustawę o transporcie drogowym.
Zarząd Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K., pismem z [...] lutego 2014 r., działając w imieniu Prezydenta Miasta K., nie przychylił się do postulatów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Wskazał, że pismo O. S. P. O. z [...] stycznia 2014 r. nie może być uznane za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż zawarte w nim zarzuty nie odnoszą się do konkretnego przypadku, lecz do sytuacji podmiotów zrzeszonych w Stowarzyszeniu, natomiast art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie przewiduje możliwości zaskarżenia praktyki działania organu administracji publicznej w oderwaniu od konkretnego przypadku. Z przystanków komunikacyjnych mogą korzystać wyłącznie przewoźnicy spełniający warunki podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób określone w ustawie o transporcie drogowym (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym) i posiadający potwierdzenie zgłoszenia przewozu, a do 31 grudnia 2016 r. posiadający uprawnienia do wykonywania regularnego przewozu osób w transporcie drogowym.
W praktyce nie występują więc przypadki korzystania z przystanków komunikacyjnych przez podmioty nieobjęte zakresem definicji przewoźnika zamieszczonej w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym. Obowiązujące przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nie przewidują możliwości dokonywania wymiaru opłaty w trybie indywidualnego postępowania.
O. S. P. O.wniosło skargę na uchwałę Rady Miasta K. z [...] marca 2011 r., Nr XI/98/11, domagając się stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem prawa. Zaskarżonej uchwale Stowarzyszenie zarzuciło naruszenie: art. 16 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez jego pominięcie i uchwalenie uchwały określającej wysokość opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców bez negocjacji między gminą, na obszarze której jest usytuowany przystanek komunikacyjny lub dworzec, i właścicielem albo zarządzającym przystankiem komunikacyjnym lub dworcem, art. 7 Konstytucji RP poprzez niewskazanie i nieuregulowanie procedury obmiaru i poboru opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych i dworców, art. 4 ust. 1 pkt 8 i 11 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez nieprecyzyjne określenie w zaskarżonej uchwale kręgu podmiotów zobowiązanych do uiszczenia opłaty.
W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o jej oddalenie z uwagi na brak legitymacji strony skarżącej do wniesienia skargi. Zdaniem organu, zaskarżona uchwała w żaden sposób nie dotyczy bezpośrednio interesu prawnego lub obowiązków organizacji, a w konsekwencji brak jest możliwości zaskarżenia przez nią uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego. Ponadto organ wskazał, że strona skarżąca nie podała, aby przysługiwało jej konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym czy też publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które zostałoby naruszone zaskarżoną uchwałą.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucając zaskarżonym postanowieniem skargę Stowarzyszenia wyjaśnił, że podstawową kwestią w sprawie jest rozstrzygnięcie dopuszczalności wniesienia skargi przez organizację społeczną na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego będącą aktem prawa miejscowego. Uruchomienie kontroli legalności zaskarżonej uchwały poprzedzać musi bowiem ustalenie, że skarga pochodzi od uprawnionego podmiotu.
O. S. P. O., na wezwanie Sądu, wyjaśniło, że wnosi skargę jako organizacja społeczna, działając na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.; dalej p.p.s.a.). Jednocześnie Stowarzyszenie nie powoływało się na naruszenie zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego, nie wykazało norm prawnych, z których ten interes się wywodzi, ani też nie wskazało, na czym polegało naruszenie uchwałą interesu prawnego skarżącego. Skarżący powoływał się natomiast na interes swoich członków, których reprezentuje i odwoływał się do celów statutowych Stowarzyszenia polegających na "reprezentowaniu interesów związanych z działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób prowadzoną przez członków Stowarzyszenia przed wszelkimi sądami, samorządowymi kolegiami odwoławczymi, organami administracji państwowej i samorządowej, innymi organami i podmiotami oraz wobec przewoźników niezrzeszonych" (§ 9 ust. 2 Statutu O. S. P. O.).
WSA przypomniał, że zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Sąd podkreślił, że przedmiotem skargi jest uchwała organu gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej, stanowiąca akt prawa miejscowego. W takim przypadku obowiązujące przepisy odmiennie regulują legitymację skargową, wprowadzając wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, a wniesienie skargi zostało poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia. Powołany przepis wprowadza zatem trzy warunki, które muszą zostać spełnione, aby można było wnieść skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego: 1) zaskarżona uchwała lub zarządzenie muszą być podjęte w sprawie z zakresu administracji publicznej, 2) wniesienie skargi musi zostać poprzedzone bezskutecznym wezwaniem właściwego organu gminy do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) skarżący musi wykazać, że zaskarżona uchwała lub zarządzenie narusza jego interes prawny lub uprawnienie.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżące Stowarzyszenie nie wniosło skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie powołuje się na naruszenie swojego interesu prawnego lub uprawnienia, lecz działa w interesie swoich członków, których reprezentuje, odwołując się do przesłanek legitymacji skargowej wskazanych w art. 50 § 1 p.p.s.a. Oceniając legitymację skargową Stowarzyszenia, w kontekście warunków określonych w powołanym przepisie, Sąd uznał, że nie został spełniony warunek udziału organizacji społecznej w postępowaniu administracyjnym, bowiem stanowienie aktów prawa miejscowego nie jest poprzedzone postępowaniem administracyjnym, nie ma więc miejsca załatwienie sprawy administracyjnej po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego. Procedura uchwałodawcza aktów prawa miejscowego jest odrębnie uregulowana i nie prowadzi do załatwienia sprawy administracyjnej w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 1 pkt 1 k.p.a.).
W świetle powyższego, zdaniem Sądu pierwszej instancji, art. 50 § 1 p.p.s.a. nie ma zastosowania w sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, w tym zwłaszcza akt prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego. Sąd stwierdził, że wobec braku odmiennych regulacji ustrojowych odnoszących się do organizacji społecznych, nie mogą one wnosić skarg na akty prawa miejscowego w sprawach dotyczących naruszenia interesów innych osób. Legitymacja skargowa organizacji społecznych wynikająca z art. 50 § 1 p.p.s.a. dotyczy jedynie postępowań administracyjnych, nie obejmuje bowiem trybu stanowienia aktów prawa miejscowego.
Sąd pierwszej instancji uznał zatem, że nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego przez O. S. P. O. W tej sytuacji wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez podmiot nie posiadający legitymacji skargowej, musiało skutkować odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
O. S. P. O. zaskarżyło postanowienie w całości, wniosło o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., strona skarżąca zarzuciła naruszenie art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że O. S. P. O. nie przysługuje legitymacja skargowa w sprawie, co miało istotny wpływ na wynik postępowania poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i odrzucenie skargi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
O. S. P. O. z siedzibą w K. wniosło skargę na uchwałę Rady Miasta K. z [...] marca 2011 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K. W toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji strona skarżąca konsekwentnie twierdziła, że jej legitymacja do wniesienia skargi wynika z art. 50 § 1 p.p.s.a.
W sprawie nie budziło wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, uregulowane jest w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, który w ust. 1 stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę, o której mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Jak wynika z okoliczności sprawy, strona skarżąca nie wnosi skargi jako podmiot, będący operatorem lub przewoźnikiem korzystającym z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest Gmina Miejska K., którego uprawnienia zostały naruszone uchwałą, ani też jako podmiot reprezentujący grupę mieszkańców gminy, lecz jako organizacja społeczna w zakresie swojej statutowej działalności.
W takim jednak wypadku skarga Stowarzyszenia byłaby dopuszczalna tylko wtedy, jeśli istniałaby norma prawna, która przewidywałaby takie uprawnienia dla organizacji społecznej. W obowiązującym porządku prawnym taka norma nie istnieje.
Skarżące Stowarzyszenie nie wywodziło jednak legitymacji do zaskarżenia uchwały z powołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym, lecz z treści art. 50 § 1 p.p.s.a. W związku z tym Sąd pierwszej instancji miał obowiązek zbadania, czy powołany przepis uprawniał Stowarzyszenie do wniesienia skargi na akt prawa miejscowego. Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna jest uprawniona do wniesienia skargi w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.
Sąd pierwszej instancji uznał, że Stowarzyszenie nie było legitymowane do wniesienia skargi, bowiem podjęcie zaskarżonej uchwały nie było poprzedzone przeprowadzeniem postępowania administracyjnego w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, a w związku z tym nie został spełniony warunek udziału w tym postępowaniu (art. 50 § 1 p.p.s.a. in fine). Strona skarżąca kwestionując takie stanowisko podniosła, że postępowanie administracyjne w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. jest pojęciem szerszym, niż przyjęte przez Sąd pierwszej instancji, a ponadto jeżeli w sprawie nie przeprowadzono postępowania administracyjnego nie jest możliwe wypełnienie przez organizację społeczną warunków stawianych przez Sąd dla przyjęcia legitymacji skargowej.
W związku z tym należy zauważyć, że pojęcie "postępowanie administracyjne", którym posługują się przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w tym art. 50 § 1 p.p.s.a., co do zasady oznacza ciąg czynności procesowych podejmowanych przez organy administracji publicznej oraz inne podmioty postępowania w celu rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w formie decyzji administracyjnej oraz ciąg czynności procesowych podjętych w celu weryfikacji decyzji administracyjnej regulowanego przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. W myśl art. 5 § 1 k.p.a., jeżeli przepis prawa powołuje się ogólnie na "przepisy postępowania administracyjnego", rozumie się przez to przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (B. Adamiak [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, t. 9, Prawo procesowe administracyjne, 2 wydanie, Warszawa 2014 r., s. 8).
W literaturze dopuszcza się też szersze rozumienie postępowania administracyjnego w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej", jeżeli przepisy normujące to postępowanie przewidują w nim udział stron (por. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wyd. 5, Warszawa 2012 r., s. 118).
W związku z tym należało podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że art. 50 § 1 p.p.s.a., określający przesłanki legitymacji skargowej organizacji społecznej nie ma zastosowania, gdy przedmiotem zaskarżenia jest akt podjęty poza postępowaniem administracyjnym, w tym uchwała jednostki samorządu terytorialnego stanowiąca akt prawa miejscowego.
Podkreślenia także wymaga, że unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w innej ustawie, a więc stanowiącej lex specialis.
Jak już wspomniano uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę organu gminy uregulowane zostało w art. 101 ustawy o samorządzie gminnym, co oznacza, że art. 50 § 1 p.p.s.a. nie może mieć zastosowania.
Zasadnicza różnica w ujęciu legitymacji skargowej w ustawie o samorządzie gminnym i przepisach ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polega na zawężeniu jej zakresu przez ustawę o samorządzie gminnym poprzez przyznanie prawa do wniesienia skargi tylko tym podmiotom, które – wnosząc skargę na ogólnych zasadach zawartych w przepisach ustrojowych – powołują się na "naruszenie ich interesu prawnego lub uprawnienia". Wymóg wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia oznacza, że skarga na akt prawa miejscowego nie ma charakteru actio popularis i wymaga wskazania naruszonego konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, wynikającego z określonej normy prawa materialnego.
O. S. P. O. z siedzibą w K. wnosząc skargę nie powoływało się na naruszenie zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego, lecz na interes swoich członków, których reprezentuje i odwołał się do celów statutowych Stowarzyszenia polegających na "reprezentowaniu interesów związanych z działalnością gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób prowadzoną przez członków Stowarzyszenia przed wszelkimi sądami, samorządowymi kolegiami odwoławczymi, organami administracji państwowej i samorządowej, innymi organami i podmiotami oraz wobec przewoźników niezrzeszonych" (§ 9 ust. 2 Statutu O. S. P. O.). W związku z tym należy zauważyć, że w aktualnie obowiązującym porządku prawnym, brak jest podstawy prawnej dającej uprawnienie do wnoszenia przez organizacje społeczne skargi do sądu administracyjnego na akt prawa miejscowego, opartej wyłącznie o cele statutowe takiej organizacji.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.