Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt III SA/Łd 421/19, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z 25 lutego 2019 r. w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiódł T. W., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania i kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznania sprawy na rozprawie.
Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000; powoływanej dalej jako: k.p.a.), polegające na nieuwzględnieniu skargi Skarżącego i niewzięcie pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa popełnionych przez organ administracyjny II instancji, pomimo, iż organ administracji II instancji wydał decyzję bez uprzedniego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w konsekwencji czego ustalając że:
(i) Skarżący do dnia 6 września 2012 r. wydobywał kruszywo w obrębie złoża "M." nie posiadając wymaganej koncesji, podczas gdy brak jest wiarygodnych dowodów na okoliczność, że przeprowadzono jakiekolwiek prace - poza pracami przygotowawczymi (zdjęciem wierzchniej warstwy), co z kolei potwierdzają zeznania świadków złożone przed organem I instancji;
(ii) T. W. przyznał, że prowadził eksploatację kopaliny, co miało wynikać z notatki służbowej z dnia 24 kwietnia 2012 r. oraz rzekomo notatki służbowej z dnia 7 września 2012 r. z przeprowadzonych w dniach 24 kwietnia 2012 r. i 6 września 2012 r. wizji terenowych, podczas gdy Skarżący T. W. nie brał udziału w opisywanych czynnościach, wielokrotnie podczas prowadzonych postępowań zaprzeczał okoliczności, że wydobywa kopalinę bez koncesji ze złoża "M." - niezależnie od faktu, że przedmiotowe notatki nie mogły stanowić dowodu w sprawie;
(iii) ubytek nielegalnie wydobytej kopaliny ze złoża "M.", zgodnie z opinią biegłego J. M., wynosi 170.762 t, podczas gdy Skarżący w ramach koncesji "M." wydobył w 2012 r. wyłącznie 168 000 t kopaliny, co wynika z zatwierdzonego decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego dodatku nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża "M." i od tej ilości uiścił opłatę eksploatacyjną za II półrocze 2012 r. w dniach 31 stycznia 2013 r. i 4 lutego 2013 r.;
(iv) wysokość opłaty eksploatacyjnej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji ze złoża "M." wynosi 2.707.993,90 zł w związku z wydobyciem 132.744,80 t w okresie od 24 kwietnia 2012 r. do 6 września 2012 r., podczas gdy zgodnie z dokumentem urzędowym, zatwierdzonym dodatkiem nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża "M.", całkowity ubytek zasobów ze złoża "M." w roku 2012, wyniósł łącznie 198 861 ton kopaliny, z czego 30 861 t stanowiły przewarstwienia oraz straty zasobów, a 168 000 t stanowiła kopalina wydobyta, od której Skarżący uiścił opłatę eksploatacyjną, a której to wysokość nie została uwzględniona przy ustalaniu wysokości opłaty podwyższonej.
2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi Skarżącego i niewzięcie pod uwagę wszelkich istotnych naruszeń prawa popełnionych przez organ administracyjny II instancji, pomimo iż organ administracji II instancji wydał decyzję bez uprzedniego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w szczególności nieuwzględnienie przez sąd I instancji okoliczności, iż organ II instancji nie podjął z urzędu wszelkich kroków celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, tj.:
(i) nie przeprowadził dowodu z ortofotomapy dostępnej w Geoportalu oraz zdjęć satelitarnych Google Earth, które stanowiły obiektywny dowód na ustalenie ewentualnego postępu i zasięgu eksploatacji złoża "M." w czasie, w którym Skarżący nie posiadał koncesji wydobywczej, zgodnie z przyjętą praktyką organów administracji w sprawach dotyczących ustalenia opłaty podwyższonej lub opłaty dodatkowej;
(ii) nie dokonał ustaleń na okoliczność, czy i w jakim zakresie stwierdzone wyrobisko w granicach złoża "M." stanowi przekroczenie obszaru górniczego złoża "M.", a tym samym, czy ma miejsce naruszenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża "M.", udzielonej skarżącemu przez Marszałka Województwa Łódzkiego decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r., a tym samym, czy zachodzą przesłanki w tym zakresie do naliczenia opłaty dodatkowej, o której mowa w art. 139 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2126 ze zm.; dalej jako: p.g.g.), w związku z przekroczeniem warunków koncesji, a nie opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 3 pkt 3 p.g.g.
3. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji, że nielegalna eksploatacja miała miejsce również na działkach niebędących przedmiotem postępowania, tj. [...], [...], [...], [...], [...], podczas gdy skarżący posiadał w 2012 r. (do 2016) koncesję na wydobywanie złoża "M.", znajdującego się na wskazanych działkach [...], [...], [...], a na działkach [...], [...] były stare wyrobiska po eksploatacji złoża "M.", które było eksploatowane do 2009 r. przez innego przedsiębiorcę, co w konsekwencji doprowadziło Sąd I instancji do konkluzji o prawidłowości rozstrzygnięcia organu II instancji.
4. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu administracji II instancji, pomimo że organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie i ustalił ilość wydobytej rzekomo nielegalnie kopaliny ze złoża "M.", na treści notatek służbowych powstałych na okoliczność przeprowadzenia oględzin, podczas gdy udokumentowanie oględzin (wizji terenowych) zgodnie z ww. przepisami powinno było nastąpić protokołem.
5. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. zw. z 84 § 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu administracji II instancji, pomimo że organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie na dowodzie z opinii biegłego sądowego, podczas gdy biegły sądowy J. M. nie miał wiadomości specjalnych i uprawnień mierniczego górniczego do dokonania obmiaru wyrobiska i obliczenia ilości wydobytej kopaliny, a przez brak dostatecznej wiedzy specjalistycznej nie oparł się na istotnych dokumentach urzędowych znajdujących się w aktach sprawy (tj. dokumentacji geologicznej złoża "M." oraz dodatku nr 1 do tej dokumentacji, które zostały zatwierdzone w stosownym postępowaniu decyzjami Marszałka Woj. Łódzkiego odpowiednio z dnia 16 marca 2012 r. oraz 11 marca 2013 r.), a na pomiarach dokonanych w notatkach służbowych, które nie powinny stanowić dowodu w sprawie.
6. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi Skarżącego, pomimo że zaskarżona decyzja organu administracji II instancji została wydana pomimo stwierdzenia istotnych braków w zakresie postępowania dowodowego pierwszoinstancyjnego, co do kwestii kluczowych mających bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, a w konsekwencji przeprowadzenia przez organ administracji II instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego, dowodu z opinii biegłego sądowego w celu dokonania obliczenia ilości wydobytej kopaliny z terenu złoża "M.", co naruszało zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 15 k.p.a.;
7. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. z zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., polegające na nieuchyleniu decyzji organu administracji II instancji, pomimo faktu, że organ ten utrzymał w mocy decyzję organu administracji I instancji, niezależnie od dokonania odmiennych od organu administracji I instancji ustaleń faktycznych mających wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie (w zakresie ilości wydobytej kopaliny);
8. przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 ust. 1 p.g.g., poprzez nieuwzględnienie skargi Skarżącego, pomimo że decyzja organu administracji II instancji błędnie określa wpływy z opłaty podwyższonej.
Argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.
Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.
Na wstępie należy zauważyć, że w ocenie NSA nietrafny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 141 ust. 1 p.g.g. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego.
To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.
Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Ponadto w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono także jaki wpływ na wynik sprawy ma kwestionowane przez kasatora przy okazji podnoszenia zarzutu naruszania art. 141 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 ust. 1 p.g.g. stwierdzenie zawarte w decyzji "ustalona opłata stanowi dochód powiatu". O skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde ewentualne uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę. Z jego uzasadnienia nie wynika bowiem, na czym miałby polegać istotny wpływ zarzucanego naruszenia wymienionych przepisów na wynik sprawy. Natomiast obawy pełnomocnika strony co do ewentualnych problemów w zakresie wskazania podmiotu uprawnionego do żądania wykonania obowiązku w postępowaniu egzekucyjnym nie są uzasadnione skoro z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 479 ze zm.) wynika, że uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji obowiązków wynikających z decyzji organów administracji publicznej, jest właściwy do orzekania organ I instancji (z wyjątkiem sytuacji nie mających zastosowania w niniejszej sprawie). Norma ta koreluje z przepisem art. 1a pkt 13 tejże ustawy, w którym to ustawodawca definiując pojęcie wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym wskazał, iż jest to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.
Natomiast zagadnienia dotyczące ewentualnego rozliczenia kwot z tytułu opłaty podwyższonej, pobranych przez organ I instancji albo organ egzekucyjny na rzecz dochodów gminy, na terenie której jest prowadzona działalność oraz na rzecz NFOŚiGW nie mają wpływu na wynik niniejszej sprawy oraz na kwestię praw i obowiązków strony.
Także wszystkie pozostałe zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.
W szczególności nie są zasadne zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 136 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 67 § 1 i 2 pkt 3 k.p.a. oraz art. 68 § 1 i 2 k.p.a.; art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym kontekście stwierdzić należy, iż pomimo ich mnogości i rozbudowania, pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej w znacznej części powtarzają się w tym znaczeniu, że w istocie zmierzają do podważenia tych samych ocen wyrażonych przez Sąd pierwszej instancji, będących wynikiem przeprowadzonej przez ten Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji.
Nie zasługuje na uwzględnienie w szczególności zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl) wyjaśniono, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Podnieść należy, że zarzut taki może być uzasadniony wówczas, gdyby sąd wyszedł poza granice danej sprawy, albo gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne i przy tym oczywiste, iż sąd powinien je dostrzec i uwzględnić, niezależnie od treści zarzutów podniesionych w skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Analiza akt sprawy w zestawieniu z treścią zaskarżonego wyroku jasno wskazuje, że sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu należało uznać za chybiony. To, że Sąd I instancji opisując postawę skarżącego w zakresie przestrzegania obowiązujących przepisów prawa wspomniał także o naruszeniach p.g.g. na działkach niebędących przedmiotem postępowania, nie zmienia faktu, że oceniał zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.
Za całkowicie chybione uznać należy zarzuty naruszenia zasad postępowania administracyjnego. Z art. 8 § 1 k.p.a. wynika obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierowania się zasadami proporcjonalności, bezstronności oraz równego traktowania, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny w tym, także w odniesieniu do okoliczności podnoszonych przez strony mające sporne interesy. Zasada ta wiąże się z zasadą z zasadą informowania (art. 9 k.p.a.) oraz przekonywania sformułowaną w art. 11 k.p.a., zgodnie z którą organy powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, jakimi kierują się przy załatwieniu sprawy. W odniesieniu do tej zasady, jak również zasady wynikającej z art. 8 k.p.a., doniosłą rolę pełni uzasadnienie decyzji, które winno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ w sposób zrozumiały i czytelny przedstawił skarżącemu zasadność przesłanek, którymi kierowano się w sprawie.
W tym miejscu należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w zaskarżonym wyroku i dlatego nie ma potrzeby powtarzania całkowicie trafnej i wyczerpującej argumentacji sądu pierwszej instancji. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez.
Za chybione uznać należy zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 § 1, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Zarzuty te sprowadzają się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w tych przepisach k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. NSA nie podzielił zarzutów skargi kasacyjnej akcentujących niedostateczne zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego. Stan faktyczny zaakceptowany przez Sąd I instancji nie został przez skarżącego kasacyjnie skutecznie podważony ponieważ ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego.
Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącego kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.
Należy zaznaczyć, iż wskazanej wyżej oceny nie zmienia okoliczność, że skarżący kasacyjnie "wielokrotnie podczas prowadzonych postępowań zaprzeczał okoliczności, że wydobywa kopalinę bez koncesji" ze złoża "M." skoro fakt wydobycia kopalin w obrębie ewidencyjnym M, jednoznacznie potwierdziły opisane szczegółowo przez organ i WSA dowody, a wbrew wywodom skarżącego i jego pełnomocnika wydane na rzecz przedsiębiorcy koncesje nie uprawniały go do rozpoczęcia wydobycia, o czym będzie jeszcze mowa poniżej.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, iż wskazują na to liczne dowody – w tym w szczególności wyniki wizji terenowej przeprowadzonej przez pracowników Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach w dniu 24 kwietnia 2012 r., w czasie której stwierdzono istnienie trzech wyrobisk ze świeżymi śladami wydobycia kopaliny. Po przeprowadzeniu wizji Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach w dniu 24 kwietnia 2012 r. wydał decyzję nakazującą skarżącemu kasacyjnie wstrzymanie wydobywania kruszywa na działkach wskazanych w decyzji. Skoro decyzja ta stała się ostateczna i wiążąca (została utrzymana w mocy decyzją Prezesa Wyższego Urzędu Górniczego z 20 czerwca 2012 r.), to nie ma podstaw do kwestionowania wskazywanych przez nią okoliczności na gruncie niniejszego postępowania. Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że mimo wydania decyzji z 24 kwietnia 2012 r. skarżący kasacyjnie kontynuował wydobycie kopaliny, co potwierdziła następna wizja terenowa przeprowadzona przez pracowników OUG w Kielcach w dniu 6 września 2012 r., podczas której stwierdzono kolejne świeże ślady eksploatacji kopaliny w dwóch wyrobiskach, a na jednym z nich stała ładowarka – co dokumentują załączone do akt sprawy administracyjnej zdjęcia.
Słusznie stwierdził również Sąd I instancji, iż z akt sprawy wynika, że zakres przestrzenny prowadzonej eksploatacji w stosunku do stanu stwierdzonego podczas wcześniejszej wizji uległ znacznemu powiększeniu. Jednocześnie skarżący kasacyjnie nie posiadał wymaganej koncesji na taką eksploatację, ponieważ posiadał jedynie koncesję na rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego M. udzieloną mu decyzją Marszałka Województwa Łódzkiego z dnia 5 grudnia 2011 r. Zatem za prawidłowe uznać należy stanowisko organu oraz Sądu I instancji, że decyzja ta uprawniała jedynie do rozpoznania złoża a nie do jego eksploatacji.
Decyzją z dnia 24 sierpnia 2012 r. Marszałek Województwa Łódzkiego udzielił nadto skarżącemu koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego (piasku) ze złoża "M.". Decyzji tej nie nadano jednak rygoru natychmiastowej wykonalności i stała się ona ostateczna w dniu 14 września 2012 r. Oznacza to, że w dacie przeprowadzenia drugiej wizji terenowej – a zatem dnia 6 września 2012 r. – wskazywana wyżej decyzja z 24 sierpnia 2012 r. nie była ostateczna i nie uprawniała skarżącego do eksploatacji kruszywa naturalnego.
Prawidłowo podkreślił również WSA, że ww. decyzja z 24 sierpnia 2012 r. uprawniała do wydobywania kopaliny nie wcześniej niż po zatwierdzeniu planu ruchu, a skarżący kasacyjnie takiego zatwierdzenia nie uzyskał, ponieważ decyzją Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w Kielcach z 28 grudnia 2012 r. odmówiono mu zatwierdzenia planu ruchu zakładu górniczego.
Konkludując należy zatem podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, Sąd I instancji słusznie przyjął, że skarżący do dnia 6 września 2012 r. wydobywał kopaliny w obrębie geodezyjnym M. nie posiadając wymaganej koncesji, co uzasadniało wymierzenie podwyższonej opłaty eksploatacyjnej o której mowa w art. 140 ust.1 p.g.g.
Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że organy administracji prawidłowo określiły wysokość podwyższonej opłaty, ponieważ zgodnie z treścią art.140 ust. 3 pkt 3 p.g.g. wysokość tej opłaty zależy od ilości kopaliny wydobytej bez koncesji.
W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 77 § 1 k.p.a. Sąd I instancji szczegółowo wyjaśnił dlaczego zaakceptował fakt, iż organy obu instancji przyjęły różną ilość kopaliny wydobytej przez skarżącego kasacyjnie, a w zaskarżonej decyzji trafnie uwzględniono opinię biegłego prof. J. M., jednak z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.), organ przyjął mniejszą ilość kopaliny wydobytej przez skarżącego kasacyjnie ustaloną przez organ pierwszej instancji. Wskazywany zakaz reformationis in peius (art. 139 k.p.a.) stanowi istotną gwarancję procesową praw strony – strona, składając odwołanie, nie powinna obawiać się, że jej sytuacja prawna pogorszy się wskutek rozpoznania odwołania i wydania nowej decyzji w sprawie, co prawidłowo zauważyło SKO oraz Sąd I instancji.
Trafnie również podkreślono w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, że w czasie wizji terenowej w dniu 24 kwietnia 2012 r. dokonano pomiaru trzech wyrobisk w metrach tylko metodą krokową i wizualną. Rację ma także Sąd I instancji, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, kluczowe znaczenie ma to, że w czasie wizji w dniu 6 września 2012 r. pomiarów geodezyjnych GPS wyrobisk dokonał A. Ł. posiadający uprawnienia mierniczego górniczego. Sporządził on mapę wyrobisk z zaznaczaniem zakresu eksploatacji kruszywa według stanu na dzień 24 kwietnia i 6 września 2012 r.
W jej sytuacji WSA słusznie zatem przyznał rację organowi, iż należało powołać biegłego, który w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, w tym wyniki wizji terenowych w dniach 24 kwietnia i 6 września 2012 r. i mapę sporządzoną przez A. Ł. – powinien wydać opinię, w której określiłby szczegółowo wielkość ubytku kopaliny. W ocenie NSA prawidłowo powołano biegłego z zakresu górnictwa prof. J. M., który w swojej opinii oraz w relacji złożonej na rozprawie administracyjnej wyjaśnił na jakich dokumentach się opierał, jakiego programu użył do wykonania obliczeń oraz w jaki sposób wyliczył wielkość ubytku kruszywa.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela stanowisko wyrażone przez organ i WSA, że opinia biegłego jest logiczna i przekonująca (przy wyliczeniu wielkości ubytku kruszywa biegły uwzględnił na korzyść skarżącego 10% błędu obliczeń).
Organ szczegółowo wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dlaczego wielkość ubytku kruszywa określona przez biegłego jest większa od wielkości ustalonej przez organ I instancji – stwierdzając, że Starosta Sieradzki dokonując wyliczeń ubytku kopaliny nie brał pod uwagę skarp wyrobisk na korzyść strony i przyjął 30% błędu wyliczenia także na korzyść strony. Powoduje, że wysokość podwyższonej opłaty eksploatacyjnej ustalonej w oparciu o opinię biegłego J. M. byłaby wyższa od wysokości przyjętej przez organ I instancji (3.481.708,80 zł zamiast 2.707.993,90 zł), jednak co podkreślano już wyżej z uwagi na zasadę określoną w art. 139 k.p.a. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
WSA słusznie także uznał, że przy ocenie prawidłowości określenia wielkości kopaliny wydobytej przez skarżącego nie można pominąć faktu, że w dniu 3 stycznia 2013 r. pracownik Starostwa Powiatowego w Sieradzu, posiadający upoważnienie od starosty, wraz z pracownikami firmy geodezyjnej "A." stawili się na teren wyrobiska w M., aby dokonać pomiaru wyrobisk a następnie sporządzić mapę wraz z obliczeniem wydobytych mas. Natomiast obecni na miejscu R. W., zastępujący T. W., oraz pełnomocnik skarżącego radca prawny J. K. odmówili jednak wpuszczenia wizytujących. Dowodu nie udało się przeprowadzić mimo wezwania funkcjonariuszy Policji, którzy po ustaleniu przyczyn i okoliczności zgłoszonej interwencji sporządzili tylko notatkę urzędową a następnie odjechali.
Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko przedstawione w zaskarżonym wyroku, że powyższe okoliczności dowodzą, iż skarżący kasacyjnie odmówił dokonania pomiaru wyrobisk przez organ z pomocą uprawnionych do tego geodetów. Fakt ten należy uznać za prawnie relewantny (doniosły) w zakresie oceny zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących deficytów postępowania dowodowego w zakresie określenia ilość kopaliny wydobytej przez skarżącego kasacyjnie. W świetle powyższych uwag jako bezzasadne należało ocenić zarzuty naruszenia art. 7, art. 67 i art. 77 § 1 k.p.a.
Należy zatem ponownie podkreślić, iż wbrew wywodom - w tej sytuacji konieczne było dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność wyliczenia wielkości ubytku kopaliny w oparciu o zgromadzony dotychczas materiał dowodowy. Nie doszło więc w ocenie NSA do zarzucanego w skardze kasacyjnej naruszenia art. 84 § 1 k.p.a., który stanowi, że gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Należy podkreślić, iż możliwość skorzystania z tego środka dowodowego jest pozostawiona do uznania organu prowadzącego postępowanie, skoro skarżący odmówił dokonania pomiaru wyrobisk przez uprawnionych do tego geodetów, to konieczne było w tej sprawie powołanie biegłego.
Za całkowicie chybiony uznać należy zarzut, iż "biegły sądowy J. M. nie miał wiadomości specjalnych". Kodeks postępowania administracyjnego nie ustanawia jakichkolwiek formalnych kryteriów kwalifikacji biegłego. Oznacza to, że biegłym w rozumieniu komentowanego przepisu może być zarówno osoba wpisana na przewidzianą przepisami prawa listę biegłych (rzeczoznawców), jak i osoba spoza tej listy, która ma wiedzę fachową w danej dziedzinie. "Biegłym może być osoba posiadająca specjalne wykształcenie, jak i nie mający takiego wykształcenia praktyk, który faktycznie ma potrzebne organowi wiadomości" (E. Iserzon [w:] Komentarz, 1970, s. 176). W niniejszej sprawie opinię na podstawie art. 84 § 1 k.p.a. wydał biegły sądowy i uznany specjalista z zakresu geologii i górnictwa prof. [...] dr hab. J. M. NSA stwierdza w tym miejscu, iż nie ma podstaw aby podważać opinię biegłego i kwestionować fachowość i rzetelność wyrażonych przez niego tez.
W toku postępowania strona nie wskazała bowiem przekonująco błędów w tej opinii, a jej kwestionowanie wynika głównie z faktu, iż przedłożona opinia nie wyrażała jej oczekiwań. Prawidłowo także uznał WSA, że w państwie prawa nie można wywodzić, że uniemożliwienie przez stronę dokonania przez organ pomiaru wyrobisk przez uprawnionych do tego geodetów na wcześniejszym etapie postępowania miałoby skutkować brakiem możliwości ustalenia opłaty podwyższonej za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji.
Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania działania organów, wskazać należy, że w orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że w celu realizacji tej zasady konieczne jest "przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron oraz uwzględniania w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa" (wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84, ONSA 1984/2, poz. 117; a także A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el 2019, pkt 1 do art. 8).
Podkreśla się również, że realizacja wynikającego z art. 8 k.p.a. wymagania prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby pogłębić zaufanie obywateli do organów państwa "jest szczególnie istotna w sprawie, w której uczestnicy postępowania reprezentują rozbieżne lub sprzeczne ze sobą interesy. W takich sprawach szczególna rola uzasadnienia decyzji administracyjnej i wyroku sądu administracyjnego polega na tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody" (wyrok SN z 16 lutego 1994 r., sygn. akt III ARN 2/94, OSNAPiUS 1994/1, poz. 2). Za naruszające zasadę zaufania obywateli do organów państwa (władzy publicznej) uznaje się zmienność poglądów prawnych wyrażonych w decyzjach organów administracji w odniesieniu do tego samego adresata, wydanych na tle takich samych stanów faktycznych, ze wskazaniem tej samej podstawy prawnej decyzji i bez bliższego uzasadnienia takiej zmiany (wyrok NSA w Łodzi z 8 kwietnia 1998 r., sygn. akt I SA/Łd 652/97, ONSA 1999/1, poz. 27).
Wobec powyższego nieuzasadnione są twierdzenia skarżącego o naruszeniu tejże zasady. Z niepodważonych przez skarżącego okoliczności faktycznych sprawy jasno wynika, że nie posiadał on odpowiedniej koncesji na wydobywanie kopalin. W toku postępowania takiej koncesji nie przedłożył. Organy natomiast na podstawie zebranego materiału dowodowego ustaliły ilość wydobytej kopaliny.
Nie można także podzielić prezentowanego w skardze kasacyjnej wywodu, że z powodu przeprowadzenia przez organ drugiej instancji dowodu z opinii biegłego sądowego w celu dokonania obliczenia ilości wydobytej kopaliny z terenu złoża "M." doszło do naruszenia art. 136 § 1 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a.
Stosownie do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. uwarunkowane jest zatem dwoma przesłankami procesowymi. Pierwsza z nich polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, druga natomiast sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przy czym niezbędne jest wykazanie, że zaistnienie ww. przesłanek następuje w oparciu o określoną podstawę materialnoprawną.
Ponadto podstawę do ustalenia, że spełniona została przesłanka, według której konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, daje tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych sprawy. Tym samym organ drugiej instancji ma możliwość wydania decyzji kasacyjnej wyłącznie w sytuacji, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Przy czym ewentualne braki w postępowaniu dowodowym nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., a więc przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W konsekwencji zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. winno być poprzedzone wykazaniem, że ewentualne postępowanie dowodowe przeprowadzone w oparciu o art. 136 § 1 k.p.a. będzie niewystarczające.
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że organ drugiej instancji zastosował art. 136 § 1 k.p.a. w celu przeprowadzenia dowodu, który miał umożliwić odniesienia się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, dotyczących nieprawidłowego obliczenia ilości wydobytej kopaliny z terenu złoża "M.".
Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w sytuacji procesowej zaistniałej w tej sprawie, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu dwukrotnie już wydało decyzję kasacyjną tzn. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a strona nadal kwestionowała w kolejnym odwołaniu obliczenia ilości wydobytej kopaliny z terenu złoża "M.", w pełni usprawiedliwione było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, które miało na celu sprawdzenie dokonanych przez organ I instancji ustaleń. W sytuacji, w której organ drugiej instancji, z uwagi na zakaz orzekania na niekorzyść strony odwołującej się (art. 139 k.p.a.), przyjął jako podstawę ustalenia dokonane przez organ pierwszej instancji, nie można uznać, iż zakres ustaleń dokonanych przez organ drugiej instancji w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego przekroczył granice przewidziane w art. 136 § 1 k.p.a.
Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Zarówno bowiem postępowanie pierwszoinstancyjne, jak i odwoławcze mają w pełni charakter merytoryczny.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.