Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 26 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1896/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Sp. z o.o. z w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie wstrzymania działalności w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobiska górniczego.
Przedstawiając stan sprawy Sąd I instancji wskazał, że Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. udzielił A. Sp. z o.o. w K. koncesji na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża "[...]".
W dniu 28 czerwca 2013 r. funkcjonariusze Okręgowego Urzędu Górniczego w K. przeprowadzili kontrolę doraźną u przedsiębiorcy, w trakcie której ustalono, że prowadzone było przepompowywanie wody z jednego do drugiego wyrobiska górniczego a następnie poza granicę zakładu górniczego, do potoku S. Działalność powyższa była niezgodna z warunkiem koncesji określonym w jej pkt 6 lit. a.
Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] września 2013 r., na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa) oraz art. 159 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981; dalej: pgg), w związku z zawiadomieniem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K., wstrzymał działalność w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobisk górniczych, w granicach obszaru górniczego "[...]" wyznaczonego w decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.
Minister Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu Minister podał, że przeprowadzona w dniu 28 czerwca 2013 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. kontrola zakładu górniczego "[...]" wykazała prowadzenie przez przedsiębiorcę odwodnienia wyrobisk górniczych. W ocenie organu odwoławczego działalność taka jest niewątpliwie sprzeczna nie tylko z warunkami koncesji, ale i z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach opisywanego przedsięwzięcia, na podstawie której decyzja koncesyjna została wydana. Minister Środowiska wskazał dalej, że w toku kolejnej kontroli przeprowadzonej w dniu 9 lipca 2013 r. przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. ustalono jednak, że przedsiębiorca zaprzestał odwadniania wyrobisk i przepompowywania wody pomiędzy wyrobiskami.
O okoliczności tej organ I instancji został poinformowany pismem Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia [...] lipca 2013 r. Pomimo uzyskania ww. informacji, Marszałek Województwa [...] w rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2013 r. wstrzymał działalność w zakresie prowadzenia odwodnienia wyrobisk górniczych w granicach obszaru górniczego "[...]", bez wcześniejszego wyjaśnienia we własnym zakresie, czy działalność taka jest jeszcze w ogóle prowadzona. Wyjaśnienie powyższej okoliczności miało zaś znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności dla dokonania przez organ koncesyjny oceny celowości zastosowania art. 159 ust. 1 pkt 1 pgg. Niewyjaśnienie przez Marszałka Województwa [...] wszystkich istotnych okoliczności sprawy, nierozpatrzenie całego materiału dowodowego zebranego w toku postępowania, oraz oparcie uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia, wyłącznie na ustaleniach poczynionych przez Okręgowy Urząd Górniczy w K. w toku kontroli przeprowadzonej w dniu 28 czerwca 2013 r., Minister Środowiska uznał za niedopuszczalne i naruszające art. 7 i art. 77 kpa.
Minister Środowiska zobowiązał organ I instancji do przeprowadzenia w sprawie wyczerpującego postępowania wyjaśniającego, a w szczególności ustalenia czy przedsiębiorca prowadzi opisywane sprzeczne z warunkami koncesji odwodnienie wyrobiska górniczego, czy też zostało ono zaniechane.
Spółka wniosła skargę na decyzję Ministra Środowiska do Sądu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uzasadniając jej oddalenie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa), wskazał, że Minister Środowiska prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji celem ponownego przeprowadzenia postępowania zgodnego z art. 7, art. 77 oraz art. 107 kpa. Analiza stanu faktycznego oraz jego weryfikacja w toku przeprowadzonego postępowania dowodowego powinny być zawarte w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, co również w ocenie Sądu nie miało miejsca.
W świetle art. 159 pgg organ I instancji powinien przeprowadzić rozważania co do celowości zastosowania tego przepisu, zwłaszcza w sytuacji gdy do działania zakwalifikowanego jako odwodnienie wyrobiska górniczego doszło wyłącznie w dacie kontroli, a nie w dacie wydania decyzji w I instancji. Niewyjaśnienie tej okoliczności mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jedynie bowiem w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ warunków koncesji, popartego stosownymi dowodami właściwy organ może zastosować regulację art. 159 ust. 1 pkt 1 pgg.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu spółki, dotyczącego niezastosowania w sprawie normy przepisu art. 105 § 1 kpa, wskazując, że brak było udowodnionych podstaw do jego zastosowania. Ze względu na uchybienia procesowe (uchybienie obowiązkowi wszechstronnego wyjaśnienia istotnych okoliczności faktycznych), które miały wpływ na rozstrzygnięcie kończące postępowanie w sprawie, koniecznym było uchylenie w całości decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] września 2013 r. i przekazanie sprawy organowi I instancji w celu jej ponownego rozpatrzenia.
Sąd podzielił przy tym ocenę organu, że nadal spoczywa na organie I instancji obowiązek jednoznacznego wyjaśnienia (przed wydaniem decyzji kończącej postępowanie w sprawie) czy wymieniona wyżej zabroniona koncesją działalność jest nadal prowadzona, czy też została zaniechana. Nieprzeprowadzenie przez Marszałka Województwa [...] postępowania wyjaśniającego w tym zakresie nie tylko świadczy o naruszeniu przepisów proceduralnych (art. 7 oraz art. 77 kpa), ale i miało też wpływ na treść ww. decyzji z dnia 4 września 2013 r. Od poczynionych ustaleń zależała bowiem ocena celowości zastosowania w sprawie regulacji art. 159 ust. 1 pkt 1 pgg.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka A. Na zasadzie art. 174 pkt 2 ppsa skarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa poprzez jego nie zastosowanie w sytuacji, kiedy istniały ku temu podstawy, tj. Minister Środowiska naruszył przepis art. 105 § 1 kpa (omyłkowo przywołany jako art. 105 § 1 Kodeksu Postępowania Karnego), z uwagi na okoliczność, że nie umorzył postępowania wobec jego bezprzedmiotowości wynikającej z zaprzestania odwadniania wyrobisk i przepompowywania wody.
Wobec powyższego spółka wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przewidzianych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej spółka podniosła, że niesłusznie Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że niezasadny jest zarzut skarżącej o nie zastosowanie w sprawie przepisu art. 105 § 1 kpa. Przesłanka bezprzedmiotowości w sprawie bowiem w ocenie autora skargi kasacyjnej zachodziła, z uwagi na okoliczność, że spółka zaprzestała prowadzenia działalności polegającej na odwodnieniu wyrobisk górniczych, a zatem brak było przesłanek do kolejnego wyjaśnienia, czy wyżej wymieniona zabroniona koncesją działalność jest nadal prowadzona, czy też została zaniechana.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Środowiska wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna podlega oddaleniu; podstawa, na której ją oparto, tzn. zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w związku z art. 105 § 1 kpa, nie znajduje bowiem usprawiedliwienia.
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji wskazano art. 138 § 2 kpa. Zgodnie z nim organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w ocenie Ministra Środowiska organ I instancji nie wyjaśnił we własnym zakresie istotnych okoliczności sprawy rozstrzygając sprawę w dniu 4 września 2013 r. – z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa.
Zwrócenia uwagi wymaga w tym miejscu, że Sądowi I instancji w skardze kasacyjnej nie postawiono zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 138 § 2 kpa ani też w związku z art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa.
W podstawach skargi kasacyjnej nie wskazano też, że Sąd I instancji wadliwie nie dostrzegł konieczności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ odwoławczy wydaje decyzję w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części.
Według strony wnoszącej skargę kasacyjną podstawę uchylenia decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania winien stanowić art. 105 § 1 kpa, w myśl którego, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Tymczasem w piśmiennictwie zasadnie wywodzi się, że organ odwoławczy - co do zasady - nie może umorzyć postępowania na podstawie art. 105 kpa, ponieważ zakres decyzji organu odwoławczego regulują wyłącznie przepisy art. 138 kpa. Nie ulega jednak wątpliwości, że skoro kwestia umorzenia przez organ odwoławczy postępowania przed organem pierwszej instancji nie została uregulowana w art. 138 § 1 pkt 2 kpa, to w tym zakresie mają zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji (art. 140), czyli przepis art. 105 powołanej ustawy. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel - Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego; LEX/.,el 2016, komentarz do art. 138, teza 3,5).
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 105 § 1 kpa zachodzi zaś, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej, o której mowa w art. 1 pkt 1 powołanej ustawy. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Do przyczyn tych zalicza się jednak m.in. brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego j.w.; komentarz do art. 105, teza 4 i powołany tam wyrok NSA w Łodzi z dnia 18 kwietnia 1995 r. SA/Łd 2424/94).
Poza sporem w rozpatrywanym przypadku materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowił art. 159 ust. 1 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Stosownie do tego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że działalność określona ustawą jest wykonywana: 1) z naruszeniem warunków określonych w koncesji, 2) bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych lub z naruszeniem określonych w nim warunków, 3) bez przedłożonego projektu robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu, lub z naruszeniem określonych w nim warunków
- - właściwy organ administracji geologicznej, w drodze decyzji, odpowiednio wstrzymuje działalność, nakazuje niezwłoczne usunięcie stwierdzonych uchybień, a w przypadku potrzeby nakazuje podjęcie czynności mających na celu doprowadzenie środowiska do należytego stanu.
Nie ulega zatem wątpliwości, że określone przepisem rozstrzygnięcie możliwe jest wyłącznie wówczas, jeżeli zajdą określone tym przepisem okoliczności faktyczne. Jeżeli zaś stan faktyczny sprawy nie odpowiada hipotetycznemu stanowi faktycznemu przewidzianemu w normie prawnej - to brak jest podstaw do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie wstrzymania działalność i nakazania niezwłocznie usunięcia stwierdzonych uchybień.
W rozpoznawanej sprawie na podstawie informacji o wyniku kontroli funkcjonariuszy Okręgowego Urzędu Górniczego w K. z dnia 28 czerwca 2013 r. ustalono, że skarżąca spółka - z naruszeniem warunków określonych w koncesji - prowadziła przepompowywanie wody z jednego do drugiego wyrobiska górniczego a następnie poza granice zakładu górniczego, do potoku S. Z kolei kolejna kontrola funkcjonariuszy tego urzędu z dnia 9 lipca 2013 r. wykazała, że działalność taka nie była prowadzona.
Skoro, jak już wskazano, nie jest jednak kwestionowane, że stan faktyczny sprawy na dzień orzekania przez organ I instancji ustalono z uchybieniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, to znaczy, że brak jest podstaw by uznać, że zachodzi omówiona wyżej przesłanka bezprzedmiotowości postępowania - przejawiająca się brakiem stanu faktycznego umożliwiającego merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie na podstawie art. 159 ust. 1 pkt 1 pgg. Kwestie te - stosownie do niepodważanego stanowiska organu II instancji - muszą być bowiem dopiero przedmiotem ustaleń.
Z tych wszystkich względów zarzut niedostrzeżenia przez Sąd, że organ II instancji wadliwie nie dopatrzył się podstaw do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, nie usprawiedliwia zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Wobec powyższego - skoro podstawy skargi kasacyjnej nie mają usprawiedliwionych podstaw, a nadto w myśl art. 184 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną także gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu – orzeczono jak w pkt.
- 1. wyroku.
Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania (pkt 2 wyroku) wydano na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).