Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 12 maja 2010 r. o sygn. akt II SA/Rz 102/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R. w odrzucił skargę M. Sp. z o. o. w D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2009 r., nr [...], w przedmiocie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
Sąd I instancji uwzględnił następujący stan sprawy. Wnioskiem z dnia 14 sierpnia 2008 r. Starosta D. zwrócił się do Burmistrza Miasta D. o uzgodnienie do wydania zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. – P. dla przedsiębiorcy G. F. "M." Usługi Transportowe.
Burmistrz Miasta D. stosownymi postanowieniami dwukrotnie negatywnie opiniował ww. wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. dwukrotnie uchylało te postanowienia, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Burmistrz Miasta D. ponownie negatywnie zaopiniował wniosek o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych na linii P. – D. PKP – P. dla przedsiębiorcy "M." Usługi Transportowe G. F., wskazując, że potrzeby przewozowe mieszkańców Gminy i Miasta D. są wystarczająco zabezpieczone funkcjonującymi usługami przewozowymi wykonywanymi przez M. Sp. z o. o. w D. oraz P. S.A. w D. Organ wskazał również, iż przedsiębiorca G. F. "M." Usługi Transportowe nie posiada zezwoleń od właściciela urządzeń przystankowych tj. M. Sp. z o. o. w D. na korzystanie (zatrzymywanie się i zabieranie pasażerów) z przystanków na terenie miasta D. W zażaleniu na to postanowienie firma "M." wskazała, iż Burmistrz Miasta D. winien wyłączyć się od rozpatrywania sprawy, albowiem posiada interes faktyczny w sprawie. Gmina Miasto D. na czele której stoi Burmistrz Miasta D. posiada 100 % udziałów w M. Sp. z o. o. w D., który jest konkurencyjnym dla niego przewoźnikiem.
Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. uchyliło w całości postanowienie Burmistrza Miasta D. z dnia [...] sierpnia 2009 r. i pozytywnie uzgodniło wydanie przedmiotowego zezwolenia. Wskazując na formę rozstrzygnięcia przyjętą przez organ I instancji Kolegium podkreśliło, iż organ winien był dokonać "uzgodnienia" nie zaś "zaopiniowania" wniosku. Organ odwoławczy stwierdził, że przesłanki wymienione w art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: ustawa o transporcie drogowym) dotyczące fakultatywnej odmowy udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym, mogą być podstawą negatywnego uzgodnienia organu współdziałającego, pod warunkiem że zostaną wykazane, poparte dowodami.
W ocenie SKO, w organ I instancji nie wykazał, że projektowana linia stanowi "zagrożenie" dla linii innych przewoźników, tj. M. Sp. z o. o. w D. i P. S.A. w D., a już istniejących, a twierdzenie, iż potrzeby przewozowe mieszkańców Gminy i Miasta D. są wystarczająco zabezpieczone nie zostało poparte jakąkolwiek analizą.
Skargę na to postanowienie złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w R., M. Sp. z o. o. w D. i wniosła o jego uchylenie, zarzucając naruszenie art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) w zw. z art. 22a ust. 1 pkt 2 i art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e) w zw. z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym. Skarżąca spółka wywiodła swój interes prawny do złożenia skargi z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym i art. 140 Kodeksu cywilnego, podnosząc, że jest właścicielem przystanków na terenie Miasta D. Wnioskowana przez G. F. linia komunikacyjna przewiduje zatrzymywanie się autobusów jego przedsiębiorstwa na kilkunastu przystankach, zgodnie zaś z art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym do wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi.
Brak takiego uzgodnienia skutkuje niewydaniem zezwolenia. Tymczasem firma M. bezprawnie korzysta z urządzeń przystankowych należących do strony skarżącej, co potwierdzają liczne wyroki dotyczące zapłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego korzystania z przystanków.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Kolegium podkreśliło, iż zaskarżone postanowienie nie stanowi rozstrzygnięcia w kwestii wydania przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie przewozów, jest jedynie jednym z elementów prowadzonego przez Starostę Powiatu D. postępowania w tym zakresie i nie przesądza o udzieleniu przewoźnikowi zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych.
Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) z uwagi na brak legitymacji M. Sp. z o. o. do złożenia skargi.
Sąd I instancji przywołał treść art. 50 p.p.s.a. oraz art. 52 § 1 p.p.s.a. i stwierdził, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu. W ocenie Sądu, M. Sp. z o.o. w D. nie miała legitymacji formalnej do wniesienia skargi. Podkreślono, że Spółka w ogóle nie brała udziału w postępowaniu, w tym nie zostało jej doręczone ani zaskarżone postanowienie, ani też poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł również, że na podstawie przepisów art. 22 ust. 1 pkt 3 i art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie sposób wywieść interes prawny M. Sp. z o. o. w prowadzonym z wniosku firmy "M." postępowaniu. Stroną postępowania prowadzonego w oparciu o te przepisy jest podmiot ubiegający się o wydanie zezwolenia, bo tylko on wywodzi z nich interes prawny. Interes prawny nie wynika z tych przepisów np. dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia prowadzą konkurencyjną działalność w zakresie transportu osób, choć niewątpliwie mają oni interes faktyczny.
Art. 22a ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym dotyczy przesłanek, których zaistnienie skutkować może odmową udzielenia lub zmiany zezwolenia na wykonywanie przewozów. Zdaniem Sądu, uprawnienia i obowiązki z tego przepisu mogą wynikać tylko dla wnioskodawcy postępowania. Art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy wskazuje natomiast, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Brak takiego uzgodnienia może wiec ewentualnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, nie uprawnia zaś podmiotu będącego właścicielem czy zarządcą obiektów dworcowych i przystanków do udziału w takim postępowaniu.
Sąd I instancji stwierdził również, że materialnoprawnej podstawy interesu skarżącej spółki nie da się wywieść z przepisu art. 140 i innych Kodeksu cywilnego, regulujących kwestie prawa własności, ponieważ na podstawie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie dokonuje się konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego.
W skardze kasacyjnej M. Sp. z o. o. w D. wniosła o uchylenie powyższego postanowienia w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania:
- - art. 52 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze skarżąca nie miała formalnej legitymacji do wniesienia skargi;
- - art. 50 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, ze skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi;
- - art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.
W uzasadnieniu strona wnosząca skargę kasacyjną nie podzieliła argumentu Sądu I instancji o braku udziału Spółki na etapie wydawania postanowienia przez organy administracyjne I i II instancji. Podkreślono, że skarżąca uczestniczyła w postępowaniu przed organem I instancji, zgłaszając, iż wydanie kolejnego zezwolenia wnioskodawcy będzie kolejną ingerencją w sferę uprawnień skarżącej wynikających z prawa własności.
Odnosząc się zarzutu naruszenia art. 50 p.p.s.a. Spółka podniosła, że w art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym ustawodawca zabezpieczył interesy prawne właścicieli dworców i przystanków poprzez nałożenie obowiązku na wnioskodawcę złożenia potwierdzenia uzgodnienia zasad korzystania z tych urządzeń. Z tego też przepisu skarżąca Spółka wywodzi swój interes prawny. Strona podkreśliła, że przewoźnik ubiegający się o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych nie przedłożył uzgodnienia zasad korzystania z przystanków dokonanego ze skarżącą.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jako niemająca usprawiedliwionych podstaw, nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a więc w tych granicach, jakie sama strona wnosząca ten środek odwoławczy nakreśli w ramach podstaw, o których mowa w art. 174 p.p.s.a., z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która w niniejszej sprawie nie zachodzi. Wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia.
Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta wyłącznie na drugiej wymienionej w art. 174 p.p.s.a. podstawie, zarzucając, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 52 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie miała formalnej legitymacji do wniesienia skargi; art. 50 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie miała interesu prawnego we wniesieniu skargi oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w R., odrzucając skargę M. Sp. z o. o. w D. na ww. postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2009 r., nie dopuścił się naruszenia żadnego ze wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania.
Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym (§ 1). Uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi (§ 2). Zgodnie zaś z art. 52 § 1 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich.
Jak więc słusznie zauważył Sąd I instancji, z powyższego wynika, iż formalnymi warunkami skutecznego złożenia skargi do sądu administracyjnego są:
- - złożenie skargi na akt lub czynności (bezczynność) objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych określonym w art. 3 § 2 i 3 w zw. z art. 5 p.p.s.a.
- - wniesienie skargi po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli przysługiwały one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich;
- - wniesienie skargi przez podmiot, któremu zgodnie z art. 50 § 1 lub § 2 przysługuje legitymacja do jej wniesienia.
A zatem, nie ulega wątpliwości, że postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie pochodzące od legitymowanego podmiotu.
Z akt administracyjnych przedmiotowej sprawy jasno wynika, że M. Sp. z o. o. w D. w ogóle nie brała udziału w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia wydania zezwolenia G. F. (prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą "M. Usługi Transportowe") na wykonywanie przewozów regularnych (mimo że, na skutek wadliwego działania organu, uczestniczyła w rozprawie administracyjnej – do czego w sposób właściwy odniosło się SKO), w tym nie zostało jej doręczone ani zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2009 r., ani też poprzedzające je postanowienie organu I instancji.
Tym samym Sąd I instancji prawidłowo uznał, że spółka M. w D. nie miała legitymacji formalnej do wniesienia skargi.
Ponadto analiza treści art. 50 p.p.s.a. wskazuje, że o statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje posiadanie interesu prawnego. Jak bowiem słusznie zauważył Sąd I instancji, skarżący, o którym mowa w pierwszym zdaniu art. 50 § 1 p.p.s.a., musi mieć w złożeniu skargi interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem lub czynnością. Skarga może bowiem dotyczyć tylko jego "własnej sprawy administracyjnej", rozumianej jako przewidziana w przepisach prawa głównie administracyjnego możliwość konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego, którymi są organ administracji publicznej i indywidualny podmiot. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się więc do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.
Tymczasem w przedmiotowej sprawie takiego związku pomiędzy zaskarżonym aktem (tj. postanowieniem SKO) a sytuacją prawną spółki M. w D., nie było. Postanowienie SKO - uchylające postanowienie Burmistrza Miasta D. i "uzgadniające" pozytywnie wydanie G. F. przez starostę zezwolenia – niewątpliwie nie dotyczyło żadnych indywidualnych praw ani obowiązków skarżącej spółki M. Zaskarżone postanowienie, dotyczące zaopiniowania (tj. "uzgodnienia", jak to określa ustawa) wniosku o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych wydane zostało w oparciu o przepisy ustawy o transporcie drogowym, w tym art. 18 ust. 1 pkt 1 lit. e oraz art. 22a ust. 1 pkt 2.
Należy zgodzić się z Sądem I instancji – z czym zresztą "co do zasady" zgadza się również kasator, że jedyną stroną postępowania o wydanie zezwolenia na wykonywanie przewozów regularnych jest podmiot ubiegający się o wydanie takiego zezwolenia, bo tylko on wywodzi z nich interes prawny. Jak słusznie zauważył WSA, interes prawny nie wynika z tych przepisów np. dla innych przewoźników, którzy na terenie objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia prowadzą konkurencyjną działalność w zakresie transportu osób, choć niewątpliwie mają oni interes faktyczny.
Jednakże wnosząca skargę kasacyjną spółka uważa, że od "każdej zasady muszą występować wyjątki" i taka wyjątkowa, jej zdaniem, sytuacja występuje, gdy "wnioskowana linia będzie naruszała prawo własności innych podmiotów, w szczególności właścicieli dworców i przystanków, przy użyciu których wnioskodawca będzie wykonywał dany przewóz", w związku z czym swój interes prawny do występowania w tej sprawie wywodzi z treści art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym oraz art. 140 Kodeksu cywilnego.
Wskazany art. 22 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy stanowi, że do wniosku o wydanie zezwolenia dołącza się potwierdzenie uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi. Powołując się na art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym skarżąca spółka pomija jednak to, że w tej sprawie organem właściwym do wydania zezwolenia nie był Burmistrz Miasta D. lecz starosta, natomiast Burmistrz (którego postanowienie zostało uchylone skarżonym postanowieniem SKO) występował jako organ opiniujący ("uzgadniający" – art. 18 ust. 1 pkt 1 lit a ustawy).
W związku z tym należy uznać, że Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że brak takiego uzgodnienia (tj. uzgodnienia zasad korzystania z obiektów dworcowych i przystanków, dokonanego z ich właścicielami lub zarządzającymi) mógł wiec ewentualnie wpłynąć na treść rozstrzygnięcia organu, czyli w tym przypadku starosty, nie uprawnia zaś podmiotu będącego właścicielem czy zarządcą obiektów dworcowych i przystanków do udziału w takim postępowaniu.
Należy także zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji co do tego, że materialnoprawnej podstawy interesu skarżącej spółki nie da się też wywieść z przepisu art. 140 i innych Kodeksu cywilnego, regulujących kwestie prawa własności, przede wszystkim dlatego, że na podstawie tych przepisów w postępowaniu administracyjnym nie dokonuje się konkretyzacji uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego. Ponadto należy zauważyć, że zaskarżone postanowienie SKO w żadnym razie nie rzutowało na kwestię własności przedmiotowych wiat i przystanków, nie pozbawiało skarżącej spółki M. tej własności, ani jej nie ograniczało, jak również w żaden sposób nie obligowało jej nawet do dokonania "uzgodnienia" z G. F. "zasad korzystania" z tych obiektów.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego też, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 160 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.