Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 lutego 2011 r., sygn. akt V SA/Wa 1731/10 oddalił skargę [...] m - wspólników [...] na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 11 czerwca 2010 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutów zgłoszonych w postępowaniu egzekucyjnym za bezzasadne, z następującym uzasadnieniem.
M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nałożył na podmiot wykonujący przewóz drogowy [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł.
W dniu [...] lutego 2010 r. wystawiony został tytuł wykonawczy, na podstawie którego 22 marca 2010 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego [...] wydał zawiadomienie o zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego spółki.
Pismem z [...] marca 2010 wspólnicy [...] wnieśli do Naczelnika Urzędu Skarbowego [...] zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej wnosząc jednocześnie o zwrot całej wyegzekwowanej kwoty wraz z kosztami egzekucji odsetkami bankowymi i ustawowymi na podane konto bankowe.
M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z [...] kwietnia 2010 r. uznał zarzuty dłużnika za bezzasadne.
Wierzyciel stwierdził, że z § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2001r., Nr 137, poz. 1541 ze zm.) w związku z art.15 § 5 u.p.e.a., wynika, iż postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu, co miało miejsce w niniejszej sprawie (decyzja MWITD w Warszawie z [...] listopada 2009 r.). W ocenie wierzyciela niezasadny był też zarzut dotyczący wystawienia tytułu wykonawczego przez podmiot nieposiadający legitymcji do żądania wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Stwierdził bowiem – powołując się na art. 51 ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2001 r. nr 125, poz. 1371 ze zm.), dalej powoływanej jako u.t.d. – iż nie ma podstaw do kwestionowania uprawnień M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do podejmowania egzekwowania swoich orzeczeń.
M. Wojewódzki Inspektor Drogowy wyraził ponadto swój pogląd na temat prawidłowości określenia osoby dłużnika w kwestionowanym tytule wykonawczym.
Po rozpatrzeniu zażalenia wniesionego przez dłużnika, Główny Inspektor Transportu Drogowego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że do wystawienia tego tytułu uprawniony jest i był jako wierzyciel M. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Zgodnie bowiem z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzycielem jest podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 u.p.e.a. w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego jest zaś uprawniony zgodnie z art. 5 § 1 tej ustawy – właściwy do orzekania organ I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę na powyższe postanowienie stwierdził, że zasadne jest stanowisko organów orzekających w sprawie, iż podmiotem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku wynikającego z decyzji o nałożeniu na skarżących kary pieniężnej jest Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, jako właściwy do orzekania organ l instancji.
W ocenie Sądu I instancji organy zasadnie przyjęły, iż w sprawie ma zastosowanie § 13 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne może być wszczęte bez uprzedniego doręczenia upomnienia w przypadkach, gdy należność pieniężna została określona w orzeczeniu. Przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji i akty wykonawcze do tej ustawy nie wprowadzają bowiem podziału na sposób powstania należności określając tylko i wyłącznie, że obowiązek przesłania upomnienia zobowiązanemu nie jest wymagany, gdy egzekucja dotyczy należności pieniężnej określonej w orzeczeniu. W rozpoznawanej sprawie orzeczeniem tym jest decyzja Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2009 r. nakładająca na [...] karę pieniężną w wysokości [...] zł.
Sąd wskazał, że dopiero od momentu skutecznego doręczenia odpisu tytułu wykonawczego organ egzekucyjny ma do czynienia ze stroną, której uprawnienia są uregulowane m. in. w art. 32 i 40 k.p.a., a zatem może ona działać przez pełnomocnika, któremu – jeżeli został ustanowiony – doręcza się pisma. W tym kontekście tytuł wykonawczy musi być doręczony bezpośrednio zobowiązanemu, co w sprawie niniejszej miało miejsce.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podzielił stanowisko organu odnoszące się do prawidłowości powołanej w tytule wykonawczym podstawy prowadzenia egzekucji. W tytule wykonawczym wystawionym w kontrolowanej w niniejszym postępowaniu sprawie jako podstawę prawną prowadzenia egzekucji powołano art. 2 ust. 1 u.p.e.a. W ocenie Sądu powołanie tego przepisu bez wskazania jego konkretnej jednostki redakcyjnej (punktu) nie stanowi takiej wadliwości tytułu wykonawczego, która skutkowałaby koniecznością zwrotu tego tytułu wierzycielowi przez organ egzekucyjny.
[...] zaskarżając powyższy wyrok w całości domagali się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:
- 1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 33 pkt 10 u.p.e.a. w związku z art. 22 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej oraz art. 51 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez uznanie, że tytuł wykonawczy, na podstawie którego przeciwko skarżącym prowadzone jest postępowanie egzekucyjne, pochodzi od uprawnionego do jego złożenia organu;
- 2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit c) p.p.s.a. w ziązku 33 pkt 6 u.p.e.a., poprzez oddalenie skargi na skutek błędnego przyjęcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skarżonym wyroku, iż egzekucja administracyjna przeciwko skarżącym jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących, co miało wpływ na wynik postępowania bowiem mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na postanowienie Głównego Inspektora Transportu Drogowego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że tytuł wykonawczy pochodzi od nieuprawnionego organu. Od 1 stycznia 2007 r. zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje wojewoda za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, wchodzącego w skład wojewódzkiej administracji zespolonej. Skoro uprawnionym do wydania decyzji jest wojewoda, a inspektor wydaje decyzje tylko w jego imieniu, to wszelkie czynności egzekucyjne mające charakter techniczny mogą być wykonane tylko przez wojewodę. Konsekwencją powyższej zmiany ustawy jest przeniesienie kompetencji do wydawania określonego rodzaju decyzji przez wojewodę. Zdaniem skarżących jedynie organ, który wydał decyzję stanowiącą przedmiot egzekucji, jest uprawniony do jej przeprowadzenia a nie organ który jest władny ją podpisywać.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takiej regulacji postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy podkreślić, że w ramach tej podstawy autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit c) p.p.s.a. w związku z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, wskazując jednocześnie, że do naruszenia wyżej wymienionych przepisów prawa doszło na skutek błędnego przyjęcia przez Sąd pierwszej instancji, iż egzekucja administracyjna przeciwko spółce jest dopuszczalna mimo niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi strony wnoszącej skargę kasacyjną, co w ocenie Spółki miało wpływ na wynik postępowania i skutkowało oddaleniem skargi.
W związku z powyższym zarzutem podkreślić należy, że w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżący winien powołać przepisy postępowania sądowoadministracyjnego, którym uchybił Sąd I instancji, uzasadnić ich naruszenie i wykazać, że wytknięte uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy. Jednocześnie, odwołując się do treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. przypomnieć należy, że nie każde naruszenie przepisów postępowania może stanowić podstawę kasacyjną, ale tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Oznacza to, że obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzucanego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, wyrok Sądu I instancji byłby inny.
Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że powołane w ramach tej podstawy kasacyjnej przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz lit. c) p.p.s.a. stanowią, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (pkt a), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt c). Zaś art. 151 p.p.s.a., stanowi, że w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Generalnie rzecz biorąc, o naruszeniu tych przepisów można by mówić wówczas, gdyby Sąd stwierdził naruszenie prawa materialnego lub naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie uchylił zaskarżonego aktu. W niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził naruszenia prawa, a zatem prawidłowo zastosował art. 151 p.p.s.a. i oddalił skargę.
Natomiast jeśli chodzi o powołany w tym samym punkcie petitum skargi kasacyjnej przepis art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi, że "Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego", przede wszystkim należy zauważyć, że całkowicie niezrozumiałe jest (oderwane od okoliczności niniejszej sprawy) towarzyszące mu uzasadnienie. Otóż, autor skargi kasacyjnej, formułując zarzut naruszenia szeregu (cytowanych wyżej) przepisów postępowania w związku z art. 33 pkt 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, podnosi, że do naruszenia doszło "poprzez błędne przyjęcie, iż egzekucja administracyjna przeciwko skarżącym jest dopuszczalna, wobec niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących". Tymczasem z analizy akt przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że kwestia niedoręczenia tytułu wykonawczego w ogóle nie była podnoszona w toku postępowania administracyjnego przed organami obu instancji.
Ewentualnie kwestia niedoręczenia tytułu wykonawczego pełnomocnikowi skarżących winna być zgłoszona w zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Ponadto, na marginesie (bo i ten aspekt nie był objęty zakresem skargi kasacyjnej), zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie występowały również jakiekolwiek przesłanki, które wskazywałyby na potrzebę analizowania przez Sąd I instancji tej kwestii (niedoręczenia tytułu wykonawczego) niezależnie od zawartych w skardze zarzutów i wniosków oraz powołanej podstawy prawnej (art. 134 § 1 p.p.s.a.).
Ponad to, co już zostało stwierdzone powyżej, dodatkowo należy też podkreślić, że w przypadku zgłoszenia zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca obowiązana jest nie tylko dokładnie określić (wskazać) naruszony przepis, ale również wykazać, że wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym w sposób jednoznaczny stanowi art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Z tych wszystkich - wskazanych powyżej - względów sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania należało uznać za całkowicie nieuzasadniony, albowiem strona skarżąca nie wskazała, o jakie konkretnie przepisy chodzi, zaś w uzasadnieniu tego zarzutu powołała się na okoliczność zupełnie niezrozumiałą i niemającą odzwierciedlenia w aktach sprawy, jak również nie wykazała, aby ewentualne naruszenie tych przepisów mogło mieć jakikolwiek wpływ, a tym bardziej istotny wpływ, na wynik sprawy sądowoadministracyjnej.
Przy tym uzasadnienie tego zarzutu skargi kasacyjnej dotyczy niedoręcznia zobowiązanemu upomnienia wymaganego w myśl przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (s. 5 uzasadnienia skargi kasacyjnej), zaś w zarzucie dotyczącym naruszenia przepisów postępowanie jego autor traktuje o niedoręczeniu tytułu wykonawczego. Z powyższego wynika, że tez zarzut kasacyjny odstaje od jego uzasadnienia.
Uznanie jako nieusprawiedliwionej tej podstawy kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.
Zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego sprowadzają się do kwestionowania przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną właściwości M Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego do wystawienia tytułu wykonawczego w celu wyegzekwowania obowiązku wynikającego z decyzji tego organu z [...] listopada 2009 r., o nałożeniu na [...] kary pieniężnej w wysokości [...] zł.
Należy podkreślić, że w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazuje się, iż w wyniku zmiany treści art. 51 ustawy o transporcie drogowym, która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2007 r., organem właściwym do wystawienia tytułu wykonawczego i skierowania sprawy do egzekucji jest Wojewoda Mazowiecki, a nie Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 22 ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej zmienił treść art. 51 ustawy o transporcie drogowym. Przed nowelizacją przepis art. 51 ustawy o transporcie drogowym przewidywał, że zadania inspekcji transportu drogowego wykonuje (poza Głównym Inspektorem Transportu Drogowego) wojewódzki inspektor transportu drogowego.
Natomiast po nowelizacji tego przepisu z regulacji wynika, że opisane wyżej zadania wykonuje wojewoda działający za pośrednictwem wojewódzkiego inspektora transportu drogowego, jako kierownika wojewódzkiej inspekcji transportu drogowego wchodzącej w skład wojewódzkiej administracji zespolonej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w skardze kasacyjnej błędnie przyjęto, że opisana wyżej zmiana oznacza brak podstaw prawnych do wydawania decyzji administracyjnych przez WITD. Należy tu odwołać się do uzasadnienia projektu ustawy z 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, gdzie wskazano, że w celu podniesienia sprawności Państwa i jakości wykonywania przypisanych prawem zadań i kompetencji, koniecznym jest między innymi zdefiniowanie pozycji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie. Podniesiono także, że w obowiązującym podziale kompetencji nie było (w ocenie autorów projektu) przypadków równoległego wykonywania tych samych zadań i kompetencji przez organy administracji rządowej i jednostki samorządu terytorialnego. W ustawie przyjęto zatem założenie, że zadania przypisane wojewodzie jako przedstawicielowi rządu na danym obszarze powinny ograniczać się między innymi do wykonywania funkcji zwierzchnika zespolonej administracji rządowej oraz funkcji inspekcyjno-kontrolnych.
Konsekwencją przesunięcia zadań i kompetencji do samorządu województwa była również konieczność zespolenia służb, inspekcji i straży funkcjonujących na poziomie wojewódzkim i powiatowym, które nie działały w strukturze zespolonej wbrew założeniom reformy z 1999 r. (Państwowa Inspekcja Sanitarna oraz Inspekcja Transportu Drogowego). Sąd pierwszej instancji zasadnie również wskazał, że w art. 2 pkt 2 lit. b/ obowiązującej wówczas ustawy z 5 czerwca 1998 roku o administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 80 poz. 872 ze zm.) przewidziano, iż administrację rządową na obszarze województwa wykonują działający pod zwierzchnictwem wojewody kierownicy zespolonej inspekcji, wykonujący zadania i kompetencje określone w ustawach, w imieniu własnym, jeżeli ustawy tak stanowią.
Ponadto z art. 93 ust.1a ustawy o transporcie drogowym wynika uprawnienie dla inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego do dokonywania kontroli drogowych, w wyniku której mają prawo do nakładania kary pieniężnej za naruszenie obowiązków lub warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym.
Wreszcie wskazać należy, że w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym wprost przewidziano, że wojewoda działa "za pośrednictwem" wojewódzkiego inspektora transportu drogowego. Natomiast w ust. 6 powołanego wyżej przepisu, w brzmieniu obowiązującym do 30 grudnia 2010 r. wskazano, że w sprawach związanych z wykonywaniem zadań i kompetencji Inspekcji organem właściwym jest wojewódzki inspektor transportu drogowego, a organem wyższego stopnia w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest Główny Inspektor Transportu Drogowego.
W tym stanie rzeczy, uwzględniając powyższe uwagi należy stwierdzić, że brak jest podstaw do uznania za zasadny zarzutu odnoszącego się do naruszenia przez Sąd pierwszej instancji wskazanych w petitum skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.