Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 14 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 242/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. odrzucił skargę R. T. Spółki z o.o. w P. na czynność Naczelnika Urzędu Celnego w S. z dnia [...] marca 2010 r. w przedmiocie kontroli automatów do gier o niskich wygranych.
I
Z uzasadnienia postanowienia wynika, że Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
R. T. Spółka z o.o. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. skargę na czynność przeprowadzenia, z upoważnienia Naczelnika Urzędu Celnego w S., w dniu [...] marca 2010 r. w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automatach o niskich wygranych, kontroli lub protokołów z powyższej kontroli w punkcie gry na automatach o niskich wygranych. W skardze wniesiono o uchylenie czynności, ewentualnie o stwierdzenie ich bezskuteczności.
Sąd pierwszej instancji odrzucając skargę w pierwszej kolejności rozważył kwestię dopuszczalności skargi na czynności organu.
W ocenie Sądu, wbrew stanowisku skarżącej, przeprowadzenie kontroli, jako czynności sprawdzających, nie może zostać uznane za "inne czynności" w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), zgodnie z którym, sąd administracyjny orzeka w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Dalej Sąd wyjaśnił, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. można mówić wtedy, gdy dany akt (czynność), podjęty w sprawie indywidualnej i skierowany do oznaczonego adresata, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, z kolei to uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, jest określony w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W istocie więc dany akt (czynność) powinien m.in. ustalać lub potwierdzać uprawnienia lub obowiązki wynikające z przepisów prawa.
Przeprowadzenie czynności kontrolnych stwierdzonych protokołem z kontroli nie rodzi pierwotnie żadnych obowiązków. Czynności te z istoty swej nie przyznają również uprawnień podmiotowi kontrolowanemu w rozumieniu, jakie przepis art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a wiąże z terminem "uprawnienie". Czynność kontroli potwierdzona protokołem mogłaby zatem podlegać kognicji sądu administracyjnego tylko wówczas, gdyby z jego treści wynikało nałożenie na podmiot kontrolowany określonych obowiązków.
Odnosząc powyższe do konkretnych okoliczności rozpatrywanej sprawy Sąd stwierdził, że dokonane na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.) w związku z art. 48 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) czynności kontrolne stanowiły wyłącznie czynności faktyczne dokonywane przez organ administracji publicznej. Z ich przebiegu, zgodnie z art. 40 ustawy o Służbie Celnej w związku art. 290 Ordynacji podatkowej sporządzono protokół, którego analiza wskazuje, że nie zawiera on postanowień, na mocy których doszło do nałożenia na podmiot kontrolowany obowiązków, czy przyznania uprawnień w rozumieniu przepisu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W związku z tym, że zaskarżone czynności Sąd pierwszej instancji uznał za pozostające poza kognicją sądu administracyjnego, Sąd ten orzekł na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
II
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyła R. T. Spółka z o.o. z siedzibą w P., zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także o zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.
Powołując się na podstawę kasacyjną określoną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., strona wnosząca skargę kasacyjną zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., która bezpodstawnie zawęża zakres zastosowania przedmiotowego przepisu oraz błędne zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w wyniku uznania przez Sąd, że zaskarżone czynności nie mają charakteru czynności, na które zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przysługuje skarga, mimo iż w świetle następujących przepisów prawa:
- - art. 138 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540),
- - § 14 ust. 5 rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 3 czerwca 2003 r. w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych (Dz. U. Nr 102, poz. 946 ze zm.), z rozdziału III ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.),
- - art. 291 § 2 w związku z art. 290 § 2 pkt 6a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jednolity: Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.),
- - art. 84c ust. 1 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) czynności te mają pośredni wpływ na prawa skarżącej w ten sposób, iż ich nakazanym przez przepisy prawa następstwem jest odebranie skarżącej uprawnień do prowadzenia działalności gospodarczej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona stwierdziła, że ze względu na użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kryteria, uznać można, iż nie obowiązuje zasada numerus clausus aktów lub czynności podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Akty lub czynności, o których mowa w tym przepisie to również takie akty lub czynności, które mają charakter działań faktycznych, a w szczególności można do nich zaliczyć tzw. działania materialno-techniczne, które wywołują skutki prawne pośrednio, drogą faktów. Czynności te bezpośrednio nie "przyznają", nie "stwierdzają", ani nie "uznają" uprawnień lub obowiązków, ale są z takimi działaniami związane jedynie pośrednio.
W świetle brzmienia przepisów powołanych w skardze kasacyjnej, dokonanie czynności kontroli i wskazanie określonego ich wyniku w ocenie prawnej zawartej w protokole powoduje zaistnienie podstaw prawnych do podjęcia obligatoryjnego działania (postępowań i decyzji administracyjnych), które spowoduje określone skutki dla uprawnień i obowiązków skarżącej wynikających z przepisów prawa. Stąd wynik zaskarżonej czynności wyrażony w formie oceny prawnej stanu ujawnionego ma w świetle przepisów prawa wpływ na realizację dwóch uprawnień skarżącej – po pierwsze, wobec stwierdzenia w wyniku przeprowadzenia zaskarżonej czynności kontroli niezgodności działania automatu z prawem, Naczelnik Urzędu Celnego z urzędu cofa rejestrację na dany automat i tym samym odbiera skarżącej prawo wynikające z rejestracji automatu; po drugie zaś – wynik zaskarżonej czynności jest przesłanką do obligatoryjnego cofnięcia zezwolenia na prowadzoną działalność na podstawie art. 138 ust. 3 ustawy o grach hazardowych.
W ocenie wnoszącej skargę kasacyjną, art. 138 ust. 3 w związku z art. 129 ust. 3 ustawy o grach hazardowych oraz przepisy rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie warunków urządzania gier i zakładów wzajemnych zawierają katalog działań nakazanych przez prawo jako następstwo kontroli. Działania zawarte w tym katalogu ograniczają w sposób bezpośredni prawa i obowiązki skarżącej wynikające z przepisów prawa, ale bez dokonania zaskarżonej czynności nie mogą zostać podjęte.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Strona wnosząca skargę kasacyjną zmierza do wykazania, że kontrola, przeprowadzona w jej ramach czynność eksperymentu oraz protokół z jej przeprowadzenia są czynnościami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Argumenty te w istocie opierają się na wykazaniu potencjalnych skutków prawnych, jakie w przyszłych postępowaniach administracyjnych może wywołać wynik tego eksperymentu, kontrola oraz protokół z jej przeprowadzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega także i te wywody, które były eksponowane w skardze do Sądu pierwszej instancji, a które dotyczyły podnoszonej przez skarżącą wadliwości prawnej czynności polegającej na przeprowadzeniu eksperymentu, kontroli oraz protokołu kontroli.
Strona wnosząca skargę kasacyjną upatruje kognicję sądu administracyjnego do rozpoznania skargi na czynność podjętą w toku kontroli w treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., który - w jej ocenie - w porównaniu ze stanem prawnym obowiązującym pod rządami ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) rozszerzył zakres kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne. Wówczas to dopuszczalność uruchomienia kontroli sądu administracyjnego, uwzględniając treść art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, uzależniano od ustalenia, czy akt lub czynność wykazuje cechy aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisów prawa. W orzecznictwie i doktrynie wskazywano, że musi istnieć ścisły związek między przepisem prawa, który określa uprawnienie lub obowiązek, a aktem lub czynnością, która dotyczy takiego uprawnienia lub obowiązku (zob. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 września 1996 r., sygn. akt I SA 1326/96; z dnia 24 marca 1998 r., sygn. akt II SA 1155/97; T. Woś, "Postępowanie sądowoadministracyjne" Warszawa 1999, s. 60-61).
W obecnym stanie prawnym art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. pomija zawarte w art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym określenie "dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku", stanowiąc jedynie, że akty lub czynności objęte tą regulacją to "inne niż określone w pkt 1-3 czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa".
W judykaturze i doktrynie otwarty jest spór, czy użyte w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. określenie "dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa" oznacza, iż wystarczy pośredni związek z takimi uprawnieniami lub obowiązkami, czy też związek ten musi być ścisły. Spór ten nie ma jednak znaczenia w sprawie rozpoznawanej w granicach skargi kasacyjnej, gdyż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, pomiędzy czynnościami eksperymentu, kontroli i protokołu kontroli a uprawnieniami lub obowiązkami skarżącej spółki, nie zachodzi żaden związek.
Zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym na dzień wykonania eksperymentu, Służbie Celnej podlegała kontrola przestrzegania przepisów regulujących urządzanie i prowadzenie gier hazardowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), oraz zgodność tej działalności z udzieloną koncesją lub zezwoleniem oraz zatwierdzonym regulaminem. Art. 32 ustawy o Służbie Celnej zawiera szeroki katalog uprawnień funkcjonariuszy wykonujących kontrolę, którzy podczas kontroli uprawnieni są między innymi do przeprowadzania, w uzasadnionych przypadkach, w drodze eksperymentu, doświadczenia lub odtworzenia możliwości gry na automacie, gry na automacie o niskich wygranych lub gry na innym urządzeniu (art. 32 ust. 1 pkt 13 ustawy o Służbie Celnej). Ani czynność kontroli przestrzegania przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych właściwego miejscowo organu Służby Celnej, ani też forma jej przeprowadzenia (w tym wypadku eksperyment), nie są czynnościami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Użyty w tym przepisie zwrot "inne niż określone w pkt 1-3" wskazuje, że przepisem tym objęte są akty lub czynności inne niż decyzje i postanowienia wydawane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie lub rozstrzygające istotę sprawy oraz wydawane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.
Jednakże nie oznacza to, że akty lub czynności z zakresu administracji publicznej mieszczące się w dyspozycji tego przepisu mogą być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, gdy nie kształtują nowych stosunków prawnych kontrolowanego podmiotu, pozbawione są władczych elementów. Wykonywanie przez funkcjonariusza Służby Celnej określonego przez ustawodawcę uprawnienia - przewidzianego w Rozdziale 3 ustawy o Służbie Celnej: Kontrola wykonywana przez Służbę Celną - polegającego na podjęciu i przeprowadzeniu kontroli, nie kształtuje nowego stosunku prawnego kontrolowanego podmiotu ani w sposób bezpośredni, ani też pośredni.
Wskazane w skardze kasacyjnej potencjalne konsekwencje przeprowadzonego w toku kontroli eksperymentu, niezależnie od ich trafności, nie dotyczą w istocie samej czynności kontrolnej – eksperymentu, lecz wyników tego eksperymentu (kontroli).
Wydanie wyniku kontroli może stanowić zaskarżalną czynność z zakresu administracji publicznej, w przypadku gdy czynność taka pozostaje w związku ze sferą praw i obowiązków kontrolowanego, w szczególności gdy przepis prawa nakłada na kontrolowanego obowiązek podjęcia określonych działań (obszernie wypowiedział się w tej materii Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 7 grudnia 1998 r., sygn. akt FPS 18/98, publ. ONSA 1999/2/43). Rozważania na temat dopuszczalności zaskarżenia tego rodzaju czynności zostały zawarte w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2000 r. o sygn. akt FPS 13/00 (publ. ONSA 2001/2/58), która dotyczyła wprawdzie wyniku kontroli na gruncie art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz. U. Nr 100, poz. 442 ze zm.) i kwestii jego zaskarżalności na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, jednak rozważania w niej zawarte można także odnieść do problematyki niniejszej sprawy.
We wspomnianej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "wynik kontroli, który - nie wykraczając poza granice ukształtowane przepisami art. 24 ust. 2 pkt 2 ustawy o kontroli skarbowej - wskazuje wyłącznie określone uchybienia oraz dokonuje ustaleń faktycznych, a tym samym nie dotyczy przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia bądź obowiązku wynikających z przepisów prawa, nie podlega zaskarżeniu do Naczelnego Sądu Administracyjnego". W uzasadnieniu uchwały NSA stwierdził, że wynik kontroli zawiera tylko ustalenia, które same w sobie nie kreują nowej sytuacji prawnej (nie są sprzężone z dyspozycjami dotyczącymi sfery praw i obowiązków kontrolowanego). Adresat takiego wyniku może bronić swojego interesu w innym postępowaniu, w którym mogłyby zostać wykorzystane ustalenia zawarte w tymże wyniku kontroli, zaś rozstrzygnięcie wydane w następstwie takiego postępowania podlega – na ogólnych zasadach – kontroli sądowoadministracyjnej, po wyczerpaniu administracyjnego toku instancji.
Tym samym w niczym nie doznaje uszczerbku prawo jednostki do sądu, określone w art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz przepisach ratyfikowanych przez Polskę aktów prawa międzynarodowego.
Podobnie należy odnieść się do protokołu kontroli. Protokół ogranicza się jedynie do ustalenia stanu faktycznego i wykazania stwierdzonych w toku kontroli nieprawidłowości, z czego jednak nie wynikają dla skarżącej żadne bezpośrednie i konkretne obowiązki. Sporządzony protokół może jedynie stanowić materiał dowodowy podlegający ocenie przez organy prowadzące postępowanie karne, czy administracyjne. W ramach tego postępowania skarżąca może podważać ustalenia dokonane w toku kontroli. Jako dowód w innej sprawie protokół z kontroli nie dotyczy ani uprawnień, ani obowiązków kontrolowanej strony.
Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skoro z powyższych rozważań wynika, że zaskarżone czynności nie należą do żadnej z określonych w art. 3 § 2 p.p.s.a. kategorii aktów bądź czynności, których zaskarżenie podlega właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, to trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że czynności te nie są zaskarżalne, co skutkowało odrzuceniem skargi.
Skarga kasacyjna z wymienionych powodów nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.