Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 grudnia 2004 r. sygn. akt VI SA/Wa 76/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę N. SA na postanowienie Prezesa Urzędu Regulacji Telekomunikacji i Poczty z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania administracyjnego.
W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, iż pismem z dnia 28 sierpnia 2003 r. N. T. T. S.A., powołując się na art. 44 ust. 2 ustawy z dnia 21 lipca 2000 r. Prawo telekomunikacyjne (Dz.U. z 2000 r. Nr 73, poz. 852 ze zm.) oraz na art. 97 § l pkt 4 k.p.a., złożyła do Prezesa URTiP wniosek o zawieszenie, z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 maja 2003 r. o zmianie ustawy Prawo telekomunikacyjne oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2003 r. Nr 113, poz. 1070), realizacji uprawnień abonentów do zachowania przydzielonego numeru, o którym mowa w art. 43 ust. 2a znowelizowanej ustawy Prawo telekomunikacyjne i jednocześnie zwróciła się o zawieszenie postępowania w ww. sprawie do dnia ogłoszenia rozporządzenia wydanego na podstawie art. 88 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo telekomunikacyjne, jednak nie wcześniej niż do dnia ogłoszenia rozporządzenia, o którym mowa w art. 43 ust. 4 ustawy Prawo telekomunikacyjne.
Postanowieniem z dnia [...] października 2003 r. nr [...] Prezes URTiP na podstawie art. 98 § l k.p.a. w zw. z art. 44 ust. 2 i art. 111 ust. l Prawa telekomunikacyjnego zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji zawieszającej realizację uprawnień abonentów skarżącej spółki dotyczących zachowania przydzielonego numeru, o których mowa w art. 43 ust. 2a Prawa telekomunikacyjnego. Organ podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie nie może nastąpić zawieszenie postępowania na mocy art. 97 § l pkt 4 k.p.a., gdyż rozporządzenie wykonawcze do ustawy jest aktem stanowienia prawa, a nie aktem indywidualnym. Jednakże analizując wniosek skarżącej spółki, Prezes URTiP stanął na stanowisku, iż zostały spełnione przesłanki określone w art. 98 § l k.p.a. dotyczące możliwości zawieszenia postępowania na wniosek strony.
W dniu 6 listopada 2003 r. N. SA złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, kwestionując podstawę prawną postanowienia Prezesa URTiP z dnia [...] października 2003 r. Zdaniem skarżącej uznanie treści rozporządzenia za zagadnienie wstępne nie burzy założenia racjonalności ustawodawcy, a skoro właściwy minister jest obowiązany do wydania rozporządzenia, bez którego nie można rozstrzygnąć sprawy, to zawieszenie postępowania jest konieczne. W przekonaniu skarżącej brak rozporządzenia jako przesłanka obligatoryjnego zawieszenia postępowania ma charakter wyjątkowy, ale mieści się w zakresie normowanym przez art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
Prezes URTiP postanowieniem z dnia [...] grudnia 2004 r. na podstawie art. 138 § l pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a., w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił swoje wcześniejsze postanowienie i odmówił zawieszenia postępowania w sprawie. Stwierdził, że skarżąca w wyżej wymienionym wniosku w sposób jednoznaczny wyraziła wolę zawieszenia postępowania tylko z urzędu, co wobec niewystępowania przesłanek z art. 97 § l pkt 4 k.p.a. oznacza konieczność uchylenia poprzedniego postanowienia z uwagi na brak żądania skarżącej zawieszenia toczącego się na jej wniosek postępowania administracyjnego. Organ podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko, iż postępowanie, które ma zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia dla strony, nie może zostać zawieszone tylko do czasu wydania aktu wykonawczego, o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ponieważ jest on aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków skarżącej spółki, a to nie jest okoliczność uzasadniająca istnienie przesłanki.
N. SA zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie ostateczne postanowienie Prezesa URTiP i wniosła o stwierdzenie jego nieważności, zarzucając mu rażące naruszenie prawa poprzez błędną wykładnię art. 97 § l pkt 4 k.p.a. polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie, nie może dotyczyć rozporządzenia wykonawczego do ustawy - Prawo telekomunikacyjne, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy zawieszenia z urzędu postępowania wszczętego na wniosek skarżącej.
W odpowiedzi na skargę Prezes URTiP, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko, wniósł o jej oddalenie.
Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie Prezesa URTiP z dnia 12 grudnia 2003 r. nie narusza prawa. Podzielił stanowisko organu, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione obligatoryjne przesłanki do zawieszenia postępowania z urzędu. Sąd I instancji powołał się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazujące na brak możliwości uznania oczekiwania na przewidywaną zmianę stanu prawnego w zakresie dotyczącym rozpoznawanej sprawy za zagadnienie wstępne, które mogłoby uzasadniać zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § l pkt 4 k.p.a., ponieważ zagadnieniem wstępnym jest rozstrzygnięcie o charakterze prejudycjalnym, wydane w konkretnej sprawie przez inny organ administracji lub sąd.
Zdaniem Sądu I instancji nie można uznać, by minister właściwy do spraw łączności poprzez wydanie rozporządzenia zgodnie z delegacjami zawartymi w art. 43 ust. 4 i art. 88 ust. 2 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego rozstrzygnął w sposób wiążący o prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, w tym wypadku skarżącej. Podzielił stanowisko Prezesa URTiP, że postępowanie, które ma zostać zakończone wydaniem rozstrzygnięcia dla strony, nie może zostać zakończone wydaniem rozporządzenia, które jest aktem stanowienia prawa i nie precyzuje w sposób indywidualny obowiązków skarżącej spółki.
Sąd I instancji uznał, że Prezes URTiP słusznie przyjął, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca jednoznacznie wyraziła wolę do zawieszenia postępowania jedynie z urzędu, co oznaczało konieczność uchylenia postanowienia z dnia 27 października 2003 r. wobec braku żądania strony skarżącej do zawieszenia toczącego się na jej wniosek postępowania administracyjnego, ponieważ odpadła jedna z przesłanek stosowania art. 98 k.p.a.
Od powyższego wyroku została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna, w której domagano się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania, polegające na bezzasadnej odmowie uwzględnienia skargi i tym samym odmowie stwierdzenia nieważności zaskarżonych postanowień Prezesa URTiP, podczas gdy obowiązek taki wynikał z art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § l pkt 2 oraz art. 97 § l pkt 4 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 97 § l pkt 4 k.p.a. organ z urzędu zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Treścią zagadnienia wstępnego jest wypowiedź co do prawa lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego albo innych jeszcze okoliczności mających znaczenie prawne, tak o charakterze materialnym, jak i procesowym. Za rozstrzygnięcie w rozumieniu tego przepisu należy uznać czynność prawną procesową organu lub sądu o charakterze władczym i decydującym. W przedmiotowej sprawie minister właściwy do wydania rozporządzenia wykonawczego do ustawy nie pełni w tym zakresie roli organu prowadzącego postępowanie, od którego zależy rozstrzygnięcie prejudycjalne, lecz jest prawodawcą.
Natomiast regulacja prawna w postaci rozporządzenia jest aktem o charakterze abstrakcyjnym i generalnym, a nie indywidualnym i konkretnym. Nieuprawniony jest pogląd skarżącej, iż art. 97 § l pkt 4 k.p.a. w żaden sposób nie zawęża zakresu pojęcie zagadnienia wstępnego do aktów indywidualnych. Ograniczenie takie jest jednoznacznie w treści tego przepisu wyrażone przez określenie podmiotów władnych do rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego. Zawężenie kręgu podmiotowego do organu i sądu niewątpliwie świadczy o braku możliwości uznania rozporządzenia za prejudykat, albowiem ani w kompetencji organu administracyjnego, ani sądu nie leży wydawanie aktów prawnych. Organ bądź sąd uprawniony jest jedynie do wydawania rozstrzygnięć indywidualnych i konkretnych. Minister właściwy do spraw łączności, wydając rozporządzenie wykonawcze zgodnie z delegacją ustawową zawartą w art. 43 ust. 4 i art. 88 ust. 2 pkt 2 Prawa telekomunikacyjnego, pełni funkcję prawodawczą, nie będąc w tym zakresie organem prowadzącym postępowanie administracyjne.
Wobec powyższego podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 145 § l pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § l pkt 2 i art. 97 § l pkt 4 k.p.a. jest bezzasadny. Sąd I instancji nie mógł stwierdzić nieważności postanowienia Prezesa URTiP jako obarczonego wadą rażącego naruszenia prawa, albowiem nie miała ona miejsca. W tym stanie faktycznym i prawnym wydanie postanowienia albo orzeczenia zgodnego z wolą skarżącej byłoby ze strony organu bądź Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego działaniem contra legem.
Mając to wszystko na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.