Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. wyrokiem z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Bk 277/12, oddalił skargę Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. dnia [...] lipca 2012 r., nr [...], w przedmiocie obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnymi.
Sąd pierwszej instancji, wskazał w swoim rozstrzygnięciu, że zaskarżone postanowienie utrzymuje w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w S. z [...] maja 2012 r., nr [...], w którym obciążono wierzyciela Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w S. – kosztami egzekucyjnymi w kwocie 8.285,47 zł.
Na podstawie akt sprawy Sąd I instancji przedstawił, że Naczelnik Urzędu Skarbowego w S. na podstawie [...] tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela (Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w S.), wszczął postępowanie egzekucyjne wobec majątku A. S.. W ramach tego postępowania dokonał zajęcia wierzytelności z tytułu nadpłaty w podatku dochodowym wynikającej z zeznania PIT-37 za [...] r.
Postanowieniem z [...] maja 2012 r. organ egzekucyjny umorzył postępowanie egzekucyjne w związku z przedawnieniem dochodzonych należności. Dyrektor Izby Skarbowej wskazał, że fakt umorzenia postępowania egzekucyjnego spowodował brak możliwości obciążenia zobowiązanego kosztami postępowania egzekucyjnego i w konsekwencji konieczność obciążenia nimi wierzyciela na podstawie art. 64c § 4 i § 7 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej: u.p.e.a.).
Odnosząc się do zarzutu zastosowania niewłaściwego środka egzekucyjnego, Dyrektor Izby Skarbowej stwierdził, iż na etapie postępowania w sprawie obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego brak jest podstaw do wzruszania prawidłowości zastosowanego środka egzekucyjnego. Organ egzekucyjny nie naruszył art. 7 § 2 u.p.e.a., gdyż egzekucja dotyczy obowiązku pieniężnego, tym samym zajęcie wierzytelności pieniężnej prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ ten, nie miał możliwości wyboru innego środka ponieważ, nie było możliwości egzekucji z innego składnika majątkowego zobowiązanego.
Dysponując wiedzą o istnieniu wierzytelności z tytułu zwrotu nadpłaty w podatku dochodowym, organ egzekucyjny postąpił właściwie kierując egzekucję do tego składnika majątkowego, gdyż celem tego postępowania jest doprowadzenie do wykonania ciążącego na zobowiązanym obowiązku poprzez zastosowanie określonych w ustawie środków, za które to czynności egzekucyjne organ egzekucyjny pobiera opłaty. Jednocześnie organ egzekucyjny nie może odstąpić od powinności nakazanych przez prawo, chociażby powinności te niosły konsekwencje uciążliwe dla strony postępowania. Organ egzekucyjny, nie może nie zastosować środków egzekucyjnych ze znanych mu składników majątku, bowiem narażałby się na zarzut przewlekłości postępowania oraz zarzut działania na szkodę wierzyciela.
Dyrektor Izby Skarbowej wskazał dodatkowo, że organ egzekucyjny wyliczył wysokość kosztów egzekucyjnych nie uwzględniając treści art. 27a u.p.e.a. a zgodnie z art. 139 k.p.a. nie może wydać postanowienia na niekorzyść strony odwołującej się.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w S. (wierzyciel) wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w B. wnosząc o jego uchylenie.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) oddalił skargę.
W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że skargą ZUS Oddział w B. Inspektorat w S. nie kwestionuje samej zasady obciążenia wierzyciela kosztami egzekucyjnym, które nie mogą być ściągnięte od zobowiązanego (art. 64c § 4 u.p.e.a.), lecz zasadności obciążenia kosztami, które jak podnosi, powstały w wyniku nieprawidłowego działania organu egzekucyjnego lub jego pracowników.
W sprawie wierzyciel zarzucił organom egzekucyjnym naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 6 k.p.a. (zasada praworządności), art. 7 k.p.a. (zasada prawdy obiektywnej) i art. 8 k.p.a. (zasada zaufania obywateli do organów państwa). Uznał przede wszystkim, że dokonywanie zajęcia na kwoty znacznie przewyższające wartość danej wierzytelności jest działaniem na jego szkodę, poprzez generowanie wysokich kosztów egzekucyjnych. Zgodnie z zasadą celowości organ ten, powinien dążyć do przymuszenia zobowiązanego do wykonania obowiązków administracyjnych.
Tym samym odstępując od zastosowania środków egzekucyjnych ze znanych mu składników majątku, a także, gdyby podejmował czynności jedynie na podstawie kilku wybranych przez siebie tytułów wykonawczych, mógłby narazić się na zarzut działania na szkodę wierzyciela. Organ egzekucyjny nie może odstąpić od powinności nakazanych mu przez prawo, chociażby powinności te niosły konsekwencje uciążliwe dla stron postępowania.
Zgodnie zaś z art. 7 § 2 u.p.e.a., organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków - środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Zajęcie przedmiotowej należności pieniężnej prowadzi niewątpliwie bezpośrednio do wykonania obowiązku spoczywającego na zobowiązanym. Z kolei zasada stosowania najmniej uciążliwych środków egzekucyjnych to ważna reguła postępowania egzekucyjnego, która w założeniu służy eliminowaniu sytuacji zmierzających do wyrządzenia zobowiązanemu nadmiernych dolegliwości. Celem egzekucji administracyjnej jest, bowiem doprowadzenie do przymusowej realizacji obowiązku, nie zaś represja.
Sąd I instancji nie podzielił zarzutu, iż poborca skarbowy w sposób dowolny dokonał zajęcia wierzytelności wchodzących skład majątku objętego wspólnością majątkową małżeńską na poczet egzekwowanych należności składkowych, które mogły być dochodzone wyłącznie z majątku osobistego dłużnika.
Zarzut ten dotyczy obciążenia wierzyciela kosztami postępowania egzekucyjnego, a sam wierzyciel nie może kwestionować zastosowanego jego zdaniem niewłaściwego środka egzekucyjnego, gdyż do takiego zaskarżenia służy inny tryb postępowania na czynności egzekucyjne, bądź zarzutami zobowiązanego na prowadzone postępowanie egzekucyjne.
WSA zaznaczył również, że przesłanką odstąpienia od obciążania wierzyciela kosztami egzekucyjnymi nie może być podnoszona w skardze okoliczność, że jego zobowiązanie z tego tytułu powoduje de facto obciążenie budżetu państwa, a co za tym idzie i całego społeczeństwa.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. Inspektorat w S. złożył skargę kasacyjną na orzeczenie Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w B. oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Skargą kasacyjną zarzucono:
- 1. naruszenie prawa materialnego (art. 174 § 1 p.p.s.a), poprzez błędną wykładnię, tj.:
- - art. 64c §1 w związku z art. 64c 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012, poz. 1015) poprzez przyjęcie, że przepisy te mają zastosowanie w sprawie w sytuacji określonej w art. 64c § 3 powołanej ustawy, to jest wtedy gdy koszty te zostały spowodowane niezgodnym z prawem wszczęciem, prowadzeniem postępowania egzekucyjnego i zastosowania przepisów pomimo braku podstaw ku temu;
- - art. 64c § 7 w związku z art. 64c § 1, 3 i 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. 2012, poz. 1015) poprzez przyjęcie, że wierzyciel nie jest uprawniony do kwestionowania prawidłowości naliczonych kosztów egzekucyjnych na etapie obciążenia go tymi kosztami w sytuacji, gdy na wcześniejszym etapie postępowania egzekucyjnego nie był do tego uprawniony;
- - art. 6, 7, 8 k.p.a w zw. art. 18 i art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepisy te nie zostały naruszone w sprawie.
- 2. naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a), które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- - art. 141 § 4 p.p.s.a polegające na braku odniesienia się w uzasadnieniu pisemnym do zarzutu podniesionego przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B., że nie powinien być obciążony kosztami postępowania egzekucyjnego w sprawie w sytuacji zajęcia wierzytelności, która nie przysługiwała samemu dłużnikowi, tym samym jej zajęcie było niezgodne z prawem zważywszy na treść tytułu egzekucyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przestawił argumentację na wniesione zarzuty.
Dyrektor Izby Skarbowej w B. wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz.1270 ze zmianami, powoływanej dalej jako p.p.s.a.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.
Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt. 1 i pkt. 2 p.p.s.a.
W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej opartych na podstawie kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wskazać, że autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi I instancji naruszenie art. 141 § 1 p.p.s.a. poprzez nie odniesienie się do podnoszonego przez skarżącego zarzutu braku podstaw do obciążania ZUS Oddział w B. kosztami postępowania egzekucyjnego, w sytuacji zajęcia wierzytelności, która nie przysługiwała samemu dłużnikowi.
Z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że określa on elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku i w tym zakresie wskazuje, iż chodzi tutaj o zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona, uzasadnienie winno zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy podzielić stanowisko wskazujące, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony tylko w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wymienionych w tym przepisie prawa i gdy w ramach przedstawiania stanu sprawy Sąd I instancji nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (vide uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15.02.2010 r. II FPS 8/09 ONSAiWSA 2010/3 poz.39, wyrok NSA z 20.08.2009 r. II FSK 568/08 niepublikowany).
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie wyroku Sądu I instancji nie zawiera uchybień, o których wyżej jest mowa. Należy podkreślić, że w motywach wyroku Sąd I instancji przedstawił opis tego co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej, przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, zarzuty podniesione w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie.
W tym stanie rzeczy w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest podstaw do uznania, iż Sąd I instancji dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy przypomnieć, że naruszenie prawa materialnego polega na błędnej wykładni przepisów prawa materialnego lub na niewłaściwym ich zastosowaniu. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź, jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany.
Podkreślenia wymaga również, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy.
W ocenie NSA za prawidłowe należy uznać stanowisko Sądu I instancji w zakresie wykładni przepisu art. 64c § 4 i § 7 u.p.e.a. Natomiast odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 64c § 1 u.p.e.a., a także zarzutu błędnej wykładni art. 6, 7, 8 k.p.a. stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni wskazanych wyżej przepisów prawa, a tym samym nie mógł dopuścić się ich naruszenia w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej.
Podkreślić należy, że zasadą jest, że koszty egzekucyjne obciążają zobowiązanego i podlegają przymusowemu ściągnięciu w drodze egzekucji - art. 64c § 1 u.p.e.a. Niewątpliwie, zobowiązany już w trakcie postępowania egzekucyjnego odpowiada z mocy prawa z tytułu powstających w tym czasie obowiązków uiszczenia określonych kosztów egzekucyjnych (np. art. 64 § 2 u.p.e.a.). Natomiast wierzyciel na podstawie art. 64c § 4 u.p.e.a., na zasadzie ustawowego wyjątku, ponosi odpowiedzialność za całość kosztów postępowania egzekucyjnego, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Tak więc wierzyciel, na podstawie ustawowego wyjątku od zasady i zasadniczego trybu prawnego odpowiedzialności za koszty egzekucyjne, może ponosić odpowiedzialność za całość nie zapłaconych i nie wyegzekwowanych kosztów zakończonego postępowania egzekucyjnego. Z treści art. 64c § 4 u.p.e.a. wynika, że wierzyciel pokrywa koszty egzekucyjne, jeżeli nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego.
Oznacza to, że wierzyciel może być obciążony obowiązkiem ponoszenia kosztów egzekucyjnych, gdy zostanie wykazane, iż nie mogą być one ściągnięte od zobowiązanego. Ponieważ ustawodawca nie precyzuje przyczyn niemożności ściągnięcia kosztów od zobowiązanego, wskazuje się, że art. 64c § 4 u.p.e.a. znajduje zastosowanie nie tylko wtedy, gdy w trakcie prowadzonego postępowania egzekucyjnego nastąpi takie zubożenie zobowiązanego, że nie będzie on w stanie pokryć kosztów egzekucyjnych lub gdy wyegzekwowanie kosztów egzekucyjnych wiązałoby się z poniesieniem przewyższających je wydatków egzekucyjnych, ale także wówczas, gdy ściągnięcie tych kosztów byłoby niemożliwe z innych przyczyn faktycznych lub prawnych. Z taka właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (vide R. Hauser, Z. Leoński, Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, Warszawa 2003, str. 167, wyrok NSA z 26.03.2009 r. II FSK 1833/07, wyrok NSA z 1.07.2011 r. II FSK 242/10 niepublikowane).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.