Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 10 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 990/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 3202/14, po rozpoznaniu skargi N. Spółki z o.o. w K. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] maja 2012 r. w przedmiocie rozstrzygnięcia postępowania w trybie rokowań na zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, 1/ uchylił zaskarżoną decyzję; 2/ stwierdził, że nie podlega ona wykonaniu oraz 3/ zasądził na rzecz skarżącej spółki zwrot kosztów postępowania.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

Dyrektor Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] czerwca 2011 r. wszczął postępowanie prowadzone w trybie rokowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: ratownictwo medyczne, w zakresie: świadczenia udzielane przez podstawowe zespoły ratownictwa medycznego oraz przez specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego na obszarze rejonu operacyjnego Rejon K. wraz z dyspozytornią na okres obowiązywania umowy od 1 sierpnia 2011 r. do 31 grudnia 2012 r. Szczegółowe warunki udzielania świadczeń objętych tym postępowaniem ustalono w zarządzeniu Nr 12/2011/DSM Prezesa NFZ z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju: ratownictwo medyczne. Do postępowania zostały złożone 2 oferty: NZOZ P. Ż. w Ż. oraz NZOZ N. Sp. z o.o. w K. W dniu [...] lipca 2011 r. w siedzibie Lubuskiego Oddziału Wojewódzkiego NFZ (dalej: LOW NFZ) w Z. nastąpiło otwarcie złożonych ofert.

Komisja konkursowa w części jawnej postępowania dokonała weryfikacji ofert pod względem spełnienia warunków formalnych. Oferentów wezwano do wyjaśnienia elementów spornych harmonogramu personelu i w tym zakresie złożyli oni stosowne wyjaśnienia. Z "Rankingu końcowego" wynikało, że P. Ż. otrzymało 167 pkt, w tym za: kryterium ciągłość 90 pkt, jakość 67 pkt, kryterium ceny 10 pkt. Drugi z oferentów – N. otrzymał 161 pkt., w tym za kryterium ciągłość 90 pkt, jakość 61 pkt, natomiast za kryterium ceny 10 pkt. W dniu [...] lipca 2011 r. nastąpiło rozstrzygnięcie postępowania, w którym wybrana została oferta P. Ż. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył N. zarzucając, iż podczas postępowania doszło do nieuprawnionego zaniżenia punktów jego oferty, poprzez jej ocenę z pominięciem kryteriów określonych zarządzeniami Prezesa NFZ, w szczególności załącznikiem nr 1 do zarządzenia Prezesa NFZ Nr 13/2011/DSOZ z dnia 14 marca 2011 r. zmieniającego zarządzenie w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. W dniu [...] lipca 2011 r. N. złożył uzupełnienia do wniesionego odwołania, zarzucając bezprawne zawyżenie punktów przy ocenie oferty wybranej.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor LOW NFZ nie uwzględnił powyższego odwołania, a następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Prezes NFZ uchylił tę decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor LOW NFZ wydał w dniu [...] grudnia 2011 r. decyzję nieuwzględniającą odwołania N. od rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie rokowań w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Decyzją z dnia [...] maja 2012 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że oferenci przystępujący do postępowania w sprawie zawarcia umów, prowadzonego w trybie konkursu ofert, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni spełniać wymagania określone przez Prezesa Funduszu, na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.; powoływanej dalej jako: ustawa o świadczeniach), w: - zarządzeniu Nr 49/2010/DSOZ z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.); - zarządzeniu Nr 12/2011/DSM z dnia 14 marca 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju ratownictwo medyczne.

Ocena ofert następowała w oparciu o zarządzenie Nr 73/2009/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ wskazał, że w przedmiotowym postępowaniu maksymalna liczba punktów możliwych do uzyskania przez oferenta wynosiła 179 pkt. Komisja konkursowa dokonała wyboru świadczeniodawcy, który uzyskał większą liczbę punktów oceny (P. Ż. - 167 pkt, N. - 161 pkt). Oferenci otrzymali taką samą liczbę punktów za kryterium ciągłości (90 pkt) oraz ceny (10 pkt), natomiast kryterium różnicującym ich oferty było kryterium jakości (P. Ż. - 67 pkt, N. - 61 pkt). Organ odwoławczy stwierdził, że ustalenie, iż podczas postępowania przyznano stosowną liczbę punktów, zgodnie z założeniami określonymi w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert oznacza, że podczas postępowania nie doszło do naruszenia art. 146 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach.

Nie naruszono również art. 147 ustawy o świadczeniach, ponieważ obaj oferenci byli powiadomieni, iż podczas postępowania stosuje się warunki wymagane od świadczeniodawców oraz kryteria oceny spełnienia tych warunków określone m.in. w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert. Jednocześnie oferenci oświadczyli, że zapoznali się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów i nie zgłaszają do nich zastrzeżeń oraz przyjmują je do stosowania. Także analiza postępowania wykazała, iż liczba punktów przydzielonych oferentom nastąpiła zgodnie z założeniami określonymi w zarządzeniu w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

Organ nie zgodził się ponadto z twierdzeniem, że podczas postępowania oferentom przyznano punkty niezgodnie z tabelą - Tab. 1.9.1 - ratownictwo medyczne - specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego, znajdującą się w załączniku nr 1 do zarządzenia w sprawie określenia kryteriów oceny ofert.

Za nieuzasadniony uznano też zarzut naruszenia art. 134 i 148 ustawy o świadczeniach, ponieważ w trakcie postępowania Fundusz zapewnił równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy, w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia, informacje oraz dokumenty związane z postępowaniem udostępnione zostały oferentom na takich samych zasadach. Przystępując do postępowania odwołujący mógł i powinien zapoznać się z warunkami wymaganymi od świadczeniodawców oraz kryteriami oceny ofert, które były dla wszystkich jednakowe. Organ zwrócił również uwagę na fakt, że uwagi dotyczące warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz kryteriów oceny ofert mogą być zgłaszane na etapie konsultacji projektu takich warunków, natomiast ustalone, na podstawie art. 146 ustawy o świadczeniach przez Prezesa Funduszu są wiążące w danym postępowaniu.

Każdy ze świadczeniodawców składa oświadczenie, iż zapoznał się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów i nie zgłasza do nich zastrzeżeń oraz przyjmuje je do stosowania. Analiza dokumentacji postępowania wskazuje, iż komisja konkursowa porównała oferty świadczeniodawców zgodnie z kryteriami oceny określonymi w przepisach prawa. Zgodnie z warunkami postępowania możliwe było wybranie tylko jednej oferty, która uzyskała najwyższą sumaryczną liczbę punktów za poszczególne kryteria. Oferta odwołującego nie została wybrana, gdyż do postępowania złożona została oferta, która uzyskała wyższą ocenę punktową i jako korzystniejsza została wybrana w celu zawarcia umowy.

Organ nie zgodził się nadto z twierdzeniem, iż umowa z dnia [...] lipca 2011 r., dotycząca udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na obszarze rejonu operacyjnego - Rejon K. wraz z dyspozytornią, została zawarta niezgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego, ponieważ została ona zawarta między Dyrektorem LOW Funduszu a p. K. G. (osobą fizyczną), w sytuacji, gdy podczas postępowania dokonano wyboru NZOZ – P. Ż., nie zaś osoby fizycznej K. G. Ogłoszenie dotyczące rokowań o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju ratownictwo medyczne na obszarze Rejonu K. wraz z dyspozytornią zostało opublikowane przed dniem 1 lipca 2011 r., co spowodowało, iż w przytoczonym ogłoszeniu do udziału w rokowaniach zaproszono dwóch świadczeniodawców będących zakładami opieki zdrowotnej (NZOZ N. w K. oraz NZOZ P. Ż. w Ż.). Nastąpiło to zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi do dnia 1 lipca 2011r.

Prezes Funduszu zgodnie z art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) podjął wszelkie kroki do zbadania całości dokumentacji postępowania i jego oceny, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z ustalonego stanu faktycznego sprawy i jego analizy wynika, że zarówno na etapie części jawnej postępowania, jak i niejawnej, oferta NZOZ – P. Ż. i oferta NZOZ N. były rozpatrywane na tych samych zasadach, zgodnie z przepisami prawa powszechnie obowiązującego oraz z przepisami wydanymi na ich podstawie przez Prezesa Funduszu.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję złożył N. Sp. z o.o., zarzucając naruszenie: 1) art. 148 pkt 1 i art. 146 ust. 1 ustawy o świadczeniach;

1. 2) art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w zw. z art. 32 Konstytucji RP;
2. 3) art. 147 ustawy o świadczeniach;
3. 4) art. 12 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 ust. 6 ustawy o świadczeniach;
4. 5) przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 2 października 2012 r. Wojewódzki Sad Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd stwierdził, że skarżący przedstawił w istocie inną od powszechnie używanej, metodę obliczania punktów w odniesieniu do świadczeń w zakresie ratownictwo medyczne, bazującą na prymacie określenia procentowego udziału danego kryterium w całej ocenie, wyrażanej w odpowiedniej ilości punktów. W ocenie WSA, w rozpatrywanej sprawie nie naruszono przepisów postępowania, a zwłaszcza art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zaniechaniu rozważenia argumentacji skarżącej oraz wybiórczej analizie materiału dowodowego, a także art. 12 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 15 kwietnia 2014 r. o sygn. akt II GSK 353/13 uwzględnił skargę kasacyjną N. Sp. z o.o. i uchylił wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 października 2012 r. oraz przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu NSA uznał, że ocena legalności zaskarżonej decyzji i odniesienie się do zarzutów skarżącej spółki nie mogły być ograniczone tylko do tych kwestii, które wskazał Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Według sądu kasacyjnego sposób ustalania wyników postępowania co do wyboru świadczeniodawcy w zakresie porównywania ofert nie wchodzi w skład materii ustawowej, jest zagadnieniem technicznym, pozostającym w wyłącznej kompetencji Prezesa NFZ, który w tej materii wydaje zarządzenie i je stosuje. Takie stanowisko oznacza, że sąd administracyjny nie jest właściwy do oceny stosowania regulacji objętych zarządzeniem Prezesa NFZ, pomimo że oczywiste jest stosowanie tych regulacji, a w szczególności porównywanie ofert i ich poszczególne oceny może mieć i ma znaczenie dla oceny, czy nie zostały naruszone podstawowe zasady postępowania.

Zdaniem sądu kasacyjnego, nie jest więc wystarczające stwierdzenie przez Sąd I instancji, że skarżący przedstawił odmienną od stosowanej metodę obliczania punktów co do określenia procentowego udziału danego kryterium w całej ocenie, a ocena tego zagadnienia nie mieści się w kognicji sądu administracyjnego. Za zasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut, że oferty zostały porównane z pominięciem kryteriów określonych w ustawie i zarządzeniach Prezesa NFZ, że w toku postępowania nastąpiła zmiana kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców, że nie został rozpatrzony cały materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy oraz że doszło do nierównego traktowania świadczeniodawców i naruszenia zasady uczciwej konkurencji.

Wyrokiem z dnia 2 grudnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd I instancji, zgodnie z art. 190 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2016 r. poz. 718 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) musiał dokonać kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni w świetle zapadłego w sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 353/15.

Sąd I instancji stwierdził, że ocena prawna dokonana przez NSA wskazuje na trafność zarzutów, co do naruszenia przez organ przepisów postępowania, zwłaszcza normujących sposób ustalania wyników postępowania w zakresie wyboru świadczeniodawcy usług medycznych. Zaskarżona decyzja nie zawiera prawidłowo ustalonego stanu faktycznego, postępowanie dowodowe ma liczne błędy, a dodatkowo ocena sprawy na podstawie zebranych dowodów powiela nieprawidłowe rozumienie regulacji dotyczących sposobu oceny ofert i ustalania liczby punktów, wynikających z tabeli 1.9.1. – "specjalistyczne zespoły ratownictwa medycznego" stanowiącej załącznik nr 1 do Zarządzenia nr 13/2011/DSOZ Prezesa NFZ, mającego zastosowanie w przedmiotowym postępowaniu.

Sąd I instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczy sposobu ustalania liczby punktów za personel medyczny w ramach specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego. Tabela określa w tym zakresie szczegółowe parametry oceny, wprowadzając odrębne zasady punktacji w przypadku dysponowania przez oferenta personelem medycznym o kwalifikacjach określonych w art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 8 września 2006 r. o Państwowym Ratownictwie Medycznym (Dz. U. z 2013 r. poz. 757; dalej jako: ustawa o ratownictwie) oraz w przypadku wykazania przez oferenta personelu medycznego o kwalifikacjach określonych w art. 57 tej ustawy. W obu przypadkach, liczba punktów uzyskanych za personel o określonych kwalifikacjach uzależniona jest od procentowego udziału czasu pracy lekarzy spełniających wymagania w danej kategorii w czasie funkcjonowania specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego.

Sąd stwierdził, iż zarzut nieprawidłowego zastosowania art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach związany jest w sprawie niniejszej z niewłaściwą interpretacją przez Prezesa NFZ zapisów tabeli dotyczących oceny oferty oferenta, dysponującego zarówno personelem medycznym o kwalifikacjach określonych w art. 3 ust. 3 ustawy o ratownictwie, jak i personelem o kwalifikacjach określonych w art. 57 tej ustawy. Organ wskazał, że oceniając jakość oferowanych świadczeń, komisja konkursowa uprawniona jest do przyznania oferentowi za personel maksymalnie 50 punktów (23 punktów za personel o kwalifikacjach określonych w art. 3 ust. 3 ustawy o ratownictwie, 20 punktów za personel o kwalifikacjach określonych w art. 57 ustawy o ratownictwie oraz 5 punktów za niekorzystanie z zapisów ustaw o Państwowym Ratownictwie Medycznym).

W ocenie Sądu, przyjęty przez organ sposób przyznawania punktów jest niezgodny z treścią tabeli. Interpretacja organu, zakładająca możliwość uzyskania przez oferenta w ramach kryterium jakości maksymalnie 50 punktów za wykazany personel powoduje, iż zapisy tabeli dotyczące procentowego udziału danego kryterium w ogólnej sumie punktów oraz zapisy dotyczące maksymalnej ilości punktów możliwych do uzyskania w danym kryterium, stoją ze sobą w sprzeczności. Takie rozumienie treści tabeli jest nieprawidłowe.

Zdaniem WSA, skarżąca spółka zasadnie podnosi, że pomimo tak szczegółowego wyliczenia zasad punktacji z uwzględnieniem kryterium procentowego, organ w uzasadnieniu decyzji wskazał, że procentowy udział danego kryterium jest tylko elementem pomocniczym niemającym znaczenia przy dokonywaniu oceny ofert. Powyższe stanowisko jest niedopuszczalne, albowiem ocena kwalifikacji personelu oferenta ma na celu ustalenie, czy oferent będzie w stanie udzielać świadczeń opieki zdrowotnej odpowiedniej jakości. Jakość udzielanych świadczeń jest w tym przypadku naturalnie powiązana z poziomem wykształcenia personelu medycznego, który ich udziela. Jeżeli zatem w danym zespole ratownictwa medycznego uczestniczy lekarz o kwalifikacjach określonych w art. 3 ust. 3 ustawie o ratownictwie, to daje to podstawę do stwierdzenia, iż świadczenia udzielone przez taki zespół będą lepszej jakości niż świadczenia udzielone przez zespół, w którym uczestniczy lekarz o kwalifikacjach określonych w art. 57 tej ustawy.

Stąd też, zgodnie z treścią tabeli punktacja za dysponowanie personelem o ww. kwalifikacjach jest odpowiednio zróżnicowana. Skoro ocena punktowa kwalifikacji personelu udzielającego świadczeń ma na celu ustalenie, czy oferent gwarantuje udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej na odpowiednim poziomie, to udział w zespole lekarza, posiadającego kwalifikacje, o których mowa w art. 3 ust. 3 przedmiotowej ustawy już taką gwarancję daje. Nieracjonalnym jest zatem przyznawanie oferentowi dodatkowych punktów za to, iż w tym samym czasie świadczeń będzie udzielał także lekarz posiadający kwalifikacje z art. 57 ustawy o ratownictwie, gdyż nie gwarantuje to w żaden sposób lepszej jakości świadczenia. O jakości świadczenia decydować będą bowiem kwalifikacje najlepiej wykształconego lekarza.

W świetle powyższego, Sąd I instancji zarzuty uznał za zasadne i stwierdził, że przyjęta przez Prezesa NFZ interpretacja zapisów tabeli i zastosowany sposób wyliczenia punktów jest nieprawidłowa, bowiem prowadzi do naruszenia zasad uczciwej konkurencji poprzez faworyzowanie podmiotów, w których zatrudniani są lekarze o różnych kwalifikacjach i dyskryminację świadczeniodawców korzystających z usług wyłącznie najlepiej wykwalifikowanego personelu. Tym samym, przedstawiona przez Prezesa NFZ i stanowiąca podstawę ustalenia wyniku postępowania w niniejszej sprawie zasada ustalania wyniku punktowego oferentów, narusza wprost art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach.

Zdaniem WSA, przyjęty przez organy sposób ustalania punktacji za personel w ramach kryterium ceny jest sprzeczny z ww. założeniami ustawy o świadczeniach, pozwalając na uzyskanie przez oferenta więcej, niż określony przez Prezesa NFZ w załączniku do zarządzenia procentowo udział danego kryterium w ogólnym wyniku punktowym. Tym samym, przyjmując takie rozwiązanie możliwa byłaby sytuacja, w której oferta podmiotu, który uzyskał w ramach kryterium ciągłości mniej niż 45 punktów, ale wykazał, iż świadczenia będą udzielane jednocześnie przez lekarzy posiadających kwalifikacje, o których mowa w art. 3 ust. 3 ustawy o ratownictwie oraz posiadających kwalifikacje, o których mowa w art. 57 tej ustawy, uzyskałaby większą liczbę punktów niż oferta podmiotu zapewniającego w 150% czasu funkcjonowania zespołu prace lekarzy o kwalifikacjach, o których mowa w art. 3 ust. 3 powołanej ustawy. W postępowaniu takim mogłaby zostać wyłoniona oferta świadczeniodawcy niezapewniającego dostatecznie ciągłości udzielania świadczeń i oferującego świadczenia o niższej jakości, co w świetle przytoczonej argumentacji należałoby uznać za sprzeczne z założeniami i ideą postępowania konkursowego i celami Funduszu, a także za naruszenie normy wynikającej z art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach.

Za zasadne Sąd uznał stanowisko skarżącej, że ustalenie liczby punktów za personel medyczny powinno odbywać się na zasadzie uzupełnienia punktacji, a nie na zasadzie jej powielania. Oznacza to, iż w pierwszej kolejności należałoby ustalić procentowy udział czasu pracy lekarzy o kwalifikacjach określonych w art. 3 ust. 3 oraz punktację za personel o takich kwalifikacjach. Następnie, należy ustalić procentowy udział czasu pracy lekarzy o kwalifikacjach określonych w art. 57 ustawy o ratownictwie i ustalić punktację za personel o tych kwalifikacjach, przy czym suma procentowego udziału czasu pracy lekarzy o kwalifikacjach określonych w art. 3 ust. 3 oraz lekarzy o kwalifikacjach określonych w art. 57 w czasie funkcjonowania specjalistycznych zespołów ratownictwa medycznego powinna wynosić najwyżej 100%.

Sąd I instancji podniósł, iż Zarządzenie Prezesa NFZ nr 54/2011/DZOZ z dnia 30 września 2011 r. wyłącza dopuszczalność wskazywania łącznego procentowego udziału czasu pracy lekarzy, niezależnie od kwalifikacji, powyżej 100%. Potwierdza to argumentację skarżącej spółki, iż ocena ofert (przyznanie punktów) nie mogła nastąpić w oderwaniu od procentowego udziału każdego kryterium. Nieuwzględnienie tego faktu przez organ w ramach kontroli postępowania, stanowi rażące naruszenie przepisów prawa i zasad obliczania punktów, które przez Prezesa NFZ zostały ustalone w tabeli załącznika nr 1 do zarządzenia Nr 13/2011/DSOZ.

WSA wskazał również na regulację z art. 147 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którą kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania. Stosując sposób oceny ofert odmienny od wynikającego wprost z treści ogłoszenia o konkursie (rokowaniach) organy obu instancji zmieniły warunki oceny ofert, czym naruszono ww. przepis. Treść tabeli jest jednoznaczna w zakresie sposobu ustalania liczby punktów za poszczególne kryteria. Z tego też względu, oferent przystępujący do postępowania miał prawo liczyć na to, że jego oferta zostanie oceniona w sposób wynikający wprost z przytoczonych w ogłoszeniu aktów. Zdaniem Sądu, zastosowanie przez organizatora konkursu zasad punktacji jedynie pozornie zbieżnych z treścią ustalonych kryteriów oceny ofert, a pozostających w istocie w sprzeczności z tymi kryteriami, stanowi zmianę warunków postępowania, niedopuszczalną z punktu widzenia art. 147 w/w ustawy.

Sąd podkreślił, iż w sprawie niniejszej organy zobowiązane były w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, w tym także zakładając poprawność zarzutów skarżącej. Tymczasem Prezes NFZ ograniczył się jedynie do przedstawienia swojego sposobu interpretacji zapisów tabeli, nie odnosząc się do argumentacji odwołującego i naruszając tym samym art. 7 w zw. z art. 77 § 1 oraz art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Stanowisko Prezesa NFZ, że procentowy udział danego kryterium jest tylko elementem pomocniczym, który nie ma znaczenia przy dokonywaniu oceny ofert nie zostało w żaden sposób uzasadnione. Prezes NFZ jedynie lakonicznie stwierdził cel pomocniczy określenia procentowego udziału danego kryterium w w/w załączniku do zarządzenia (w/w tabeli).

W ocenie WSA, skarżąca zasadnie wskazała, że skoro zarządzenie zawierało kryterium procentowego udziału, to była to okoliczność istotna, którą organy obu instancji nie powinny pominąć przy rozpoznawaniu odwołania skarżącej jak i na etapie postępowania w przedmiocie zawarcia umowy.

Przedstawiona przez Prezesa NFZ argumentacja dotycząca oświadczenia oferentów o zapoznaniu się z warunkami postępowania dotyczącymi zawierania umów oraz niezgłoszenia do nich zastrzeżeń i przyjęcia ich do stosowania, jest, w ocenie Sądu, bez znaczenia w okolicznościach sprawy, skoro nie ma żadnych skutecznych procedur umożliwiających skarżącej kwestionowanie ww. warunków. Narodowy Fundusz Zdrowia jako monopolista na rynku świadczeń zdrowotnych finansowych ze środków publicznych kształtuje w sposób dowolny zasady przeprowadzania postępowań i warunki zawieranych umów, narzucając ich treść świadczeniodawcom. Nie wyklucza to jednak prawa do weryfikacji przez oferentów zaakceptowanych w ramach danego postępowania warunków i kryteriów jego przeprowadzenia pod względem zgodności z przepisami prawa i zasadami uczciwej konkurencji. Wobec wskazanych w postępowaniu nieprawidłowości i prowadzenia postępowania niezgodnie z zasadami oraz przepisami ww. ustawy, zarzuty skargi okazały się zasadne.

Sąd I instancji wskazał na istotne wady, którymi obarczone było postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy i uznał, że bez ich usunięcia i bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób zupełny, nie jest możliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W świetle przedstawionych okoliczności, ustosunkowanie się do zarzutów o charakterze merytorycznym, WSA uznał na obecnym etapie postępowania za przedwczesne.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes NFZ.

Wyrok zaskarżył w całości i wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił naruszenie:

1. I. prawa materialnego, tj.:
2. 1. w zw. z art. 153 tej ustawy poprzez błędne przyjęcie, że w wiążącym sąd wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2014 r. wydanym w sprawie sygn. akt II GSK 353/13, przedstawiona w nim ocena prawna sprowadzała się do uznania zarzutów, że oferty zostały porównane z pominięciem kryteriów oceny ofert i warunków wymaganych od świadczeniodawców oraz doszło do nierównego traktowania świadczeniodawców i naruszenia zasady uczciwej konkurencji za zasadne, choć w kontekście stwierdzonych przez NSA naruszeń postępowania polegających na nieprawidłowym rozpoznaniu sprawy poprzez nieodniesienie się do istotnych kwestii podnoszonych przez skarżącą spółkę, wadliwy podział zarzutów i niedokonanie oceny metody obliczania punktów przedstawionej przez skarżącą spółkę, WSA nie mógł odeprzeć zarzutów skarżącej spółki, do czego niezbędne było ponowne rozpatrzenie sprawy;
3. 2. poprzez błędną wykładnię treści załącznika nr 1 do zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (ze zm.; zwanym dalej: zarządzeniem w sprawie określenia kryteriów oceny ofert, poprzez powtórzenie za skarżącą spółką przedstawionej przez nią w złożonej skardze metodologii liczenia punktacji i wykładni jej przepisów bez uczynienia własnej oceny w tym zakresie, co skutkowało bezpodstawnym przyjęciem, że składający skargę kasacyjną naruszył normę art. 134 ust. l, art. 147 i art. 148 pkt 1 ustawy o świadczeniach, która to wykładania jest sprzeczna z treścią tego aktu i nie uwzględnia wszystkich jego elementów mających wpływ na całościową jego ocenę, a przedstawione przez składającego skargę kasacyjną w uchylonej decyzji wyjaśnienia co do jego stosowania mają charakter wykładni autentycznej pochodzącej od organu uprawnionego do jego wydania, a ich zgodność tego zarządzenia z prawem, w szczególności z wynikającymi z ustawy o świadczeniach zasadami postępowania, nie została zakwestionowana przez Ministra Zdrowia w ramach jego uprawnień nadzorczych ani w trakcie prac legislacyjnych nad tym aktem.
4. II. przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i uchyleniu zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ w oparciu o niezgodne ze stanem faktycznym i prawnym ustalenia wyroku w zakresie naruszenia art. 7, art. 77, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. i błędne przyjęcie, że Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, w tym zakładając poprawność zarzutów skarżącej spółki ani nie odniósł się do argumentacji przedstawionej w odwołaniu ograniczając się do przedstawienia swojego sposobu interpretacji zapisów tabeli zawartej w załączniku do zarządzenia podczas, gdy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Prezes NFZ w zaskarżonej decyzji dokonał szczegółowego wyjaśnienia metodologii obliczania punktacji i powodów, dla których skarżąca spółka uzyskała wynikającą z nich liczbę punktów i ustalił niebudzący wątpliwości stan faktyczny, z którego wynika, że w postępowaniu konkursowym nie naruszono żadnych zasad ukształtowanych przez przepisy prawa, które mogły spowodować uszczerbek interesu prawnego odwołującego się, w szczególności nie naruszono zasady równego traktowania stron ani zasad uczciwej konkurencji, nie zmieniono także w trakcie rokowań kryteriów oceny ofert.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną N. Sp. z o.o. wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

W tej sytuacji, co do zasady, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w pierwszej kolejności zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można zatem przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).

Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania (pkt II petitum skargi kasacyjnej), tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie zebrał w sposób wyczerpujący i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego oraz błędnie ocenił okoliczności przedmiotowej sprawy, należy podkreślić, że zarzut ten nie jest zasadny. Trafne jest bowiem stanowisko Sądu I instancji, że Prezes NFZ jako organ administracji powinien kierować się zasadami obowiązującymi przy rozpoznawaniu spraw administracyjnych, wynikającymi z przepisów k.p.a. Powoduje to, że rozpatrując materiał dowodowy nie może ograniczać się jedynie do przedstawienia swojego sposobu interpretacji zapisów tabeli, nie odnosząc się w żaden sposób w treści rozstrzygnięcia do argumentacji odwołującego się.

Rozpatrując natomiast zarzuty naruszenia prawa materialnego należy zauważyć, że we wniesionej skardze kasacyjnej organ podjął próbę zakwestionowania zastosowania się przez Sąd I instancji do wskazań zawartych w wyroku NSA z 15 kwietnia 2014 r., sygn. akt II GSK 353/13 (pkt. I.1 petitum skargi kasacyjnej). W tym zakresie jednak nieprawidłowo wskazano na naruszenie przez Sąd I instancji art. 153 zamiast na naruszenie art. 190 p.p.s.a., co czyni ten zarzut chybionym. Przepis art. 153 p.p.s.a. dotyczy bowiem związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu organu oraz tego sądu, który orzeczenie to wydał. Chodzi więc o sytuację, w której sprawa, po uchyleniu decyzji (lub innego aktu) przez Sąd i ponownym jej rozpoznaniu przez organ administracji, ponownie trafia na wokandę tego samego Sądu.

Z kolei w rozpoznawanej sprawie, na podstawie art. 190 p.p.s.a., Sąd I instancji związany był wykładnią prawa dokonaną przez NSA, w wyroku uchylającym wcześniejsze orzeczenie tego Sądu. Innymi słowy, art. 153 p.p.s.a dotyczy związania Sądu swoim własnym, wcześniejszym orzeczeniem wydanym w danej sprawie, a art. 190 p.p.s.a, dotyczy związania wyrokiem Sądu II instancji. Brak powołania się w skardze kasacyjnej na naruszenie art. 190 p.p.s.a, czy to w podstawach skargi kasacyjnej, czy chociażby w jej uzasadnieniu, uniemożliwia kontrolę wyroku Sądu I instancji w tym właśnie zakresie.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza również brak usprawiedliwionych podstaw kolejnego zarzutu, przedstawionego w pkt I.2 petitum skargi kasacyjnej. W tym kontekście należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd WSA, iż przyjęty przez organ sposób przyznawania punktów jest niezgodny z treścią tabeli. Nie ma wątpliwości, że interpretacja organu, zakładająca możliwość uzyskania przez oferenta w ramach kryterium jakości maksymalnie 50 punktów za wykazany personel powoduje, iż zapisy tabeli dotyczące procentowego udziału danego kryterium w ogólnej sumie punktów oraz zapisy dotyczące maksymalnej ilości punktów możliwych do uzyskania w danym kryterium stoją ze sobą w sprzeczności. Zasadnie także podnosi Sąd I instancji, że nie można zaakceptować stanowiska Prezesa NFZ, który pomimo tak szczegółowego wyliczenia zasad punktacji z uwzględnieniem kryterium procentowego, w uzasadnieniu swojej decyzji wskazał, że procentowy udział danego kryterium jest tylko elementem pomocniczym, niemającym znaczenia przy dokonywaniu oceny ofert.

Należy zgodzić się bowiem z argumentacją WSA, że ocena kwalifikacji personelu oferenta ma na celu ustalenie, czy oferent będzie w stanie udzielać świadczeń opieki zdrowotnej odpowiedniej jakości, a jakość udzielanych świadczeń jest w tym przypadku naturalnie powiązana z poziomem wykształcenia personelu medycznego, który ich udziela.

W tym stanie rzeczy trzeba zauważyć, że argumentacja skargi kasacyjnej wskazująca, że dokonana w sprawie interpretacja omawianych zarządzeń Prezesa NFZ stanowi rodzaj "wykładni autentycznej", ponieważ to organ prowadzący postępowanie był ich autorem, nie może odnieść oczekiwanych przez kasatora skutków. Przyjęta bowiem przez organ interpretacja zapisów tabeli i zastosowany sposób wyliczenia punktów prowadzi do naruszenia zasad uczciwej konkurencji, poprzez faworyzowanie podmiotów, w których zatrudniani są lekarze o różnych kwalifikacjach i dyskryminację świadczeniodawców korzystających z usług wyłącznie najlepiej wykwalifikowanego personelu. Trafnie zatem podkreśla się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przedstawiona przez Prezesa NFZ i stanowiąca podstawę ustalenia wyniku postępowania w niniejszej sprawie zasada ustalania wyniku punktowego oferentów, narusza wprost art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.