Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 20 grudnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 1978/18, odrzucił skargę S.K. na decyzję Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. w przedmiocie zmiany koncesji na wydobywanie ropy naftowej ze złoża "K.".
Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania przyjął następujące okoliczności.
Zaskarżoną decyzją Minister Środowiska, działając na podstawie art. 10 ustawy z dnia 25 maja 2017 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1215; dalej cyt. jako: ustawa zmieniająca z 2017 r.) oraz art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2014 r. (Dz. U. z 2014 r. poz. 613, 587 i 850; dalej cyt. jako: p.g.g.) w związku z art. 8 ust. 4 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1133 z późn. zm.; dalej cyt. jako: ustawa zmieniająca z 2014 r.), a także na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej cyt. jako: k.p.a.), po uzyskaniu przewidzianych ustawą Prawo geologiczne i górnicze uzgodnień właściwych organów współdziałających, postanowił zmienić koncesję nr [...] z [...] czerwca 1993 r. udzieloną przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz [A.] (obecnie: [A.] S.A.; dalej: "[A.]") na wydobywanie ropy naftowej ze złoża "K.", położonego na terenie gmin K., W. i D. w województwie zachodniopomorskim oraz na obszarze morskich wód wewnętrznych, wcześniej zmienioną decyzjami z [...] kwietnia 1995 r. i z [...] czerwca 2001 r., postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. oraz decyzją z [...] czerwca 2018 r. Zmiana koncesji polegała na dodaniu ust. 5d pkt 1-9 odnoszących się do wykonywania przez [A.] – w ramach udzielonej koncesji – robót górniczych na obszarze morskim RP.
Skargę na powyższą decyzję wniósł S.K. (dalej: skarżący), domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenia kosztów postępowania, a także wstrzymania wykonania tej decyzji.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Ministra Środowiska wniósł o jej oddalenie.
Opisanym na wstępie postanowieniem WSA w Warszawie odrzucił skargę S.K., w podstawie prawnej wskazując art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.).
Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżący nie był stroną postępowania dotyczącego zmiany koncesji. Ponadto, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zmiana udzielonej [A.] koncesji jest konsekwencją implementacji do polskiego systemu prawnego dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2013/30/UE z dnia 12 czerwca 2013 r. w sprawie bezpieczeństwa działalności związanej ze złożami ropy naftowej i gazu ziemnego na obszarach morskich oraz zmiany dyrektywy 2004/35/WE (Dz.U.UE.L.2013.178.66 z 28 czerwca 2013 r.) i w żadnym stopniu nie dotyczy działalności wydobywczej prowadzonej przez [A.] na obszarach lądowych. WSA podkreślił, że postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji w żaden sposób nie dotyczyło interesu prawnego czy obowiązku skarżącego. Podnoszony w skardze fakt, że nieruchomość gruntowa skarżącego leży w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru objętego udzieloną [A.] koncesją nr [...], nie wskazuje na interes prawny skarżącego w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wyłącznie zobowiązania [A.] do ustanowienia zabezpieczenia finansowego na wypadek ewentualnych roszczeń mogących powstać wskutek wykonywania przez przedsiębiorcę robót górniczych tylko w granicach obszarów morskich Rzeczypospolitej Polskiej, a więc poza granicami nieruchomości gruntowej, której właścicielem jest skarżący.
W tych okolicznościach sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie jest stroną postępowania koncesyjnego, nie ma bowiem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a. i tym samym nie przysługiwało mu prawo zaskarżenia wydanej decyzji do sądu.
S.K. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia domagał się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego oraz przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił:
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 1 p.g.g. poprzez jego niezasto-sowanie i przyjęcie, iż obszarem działalności górniczej, prowadzonej w ramach koncesji wydanej [...] czerwca 1993 r. o nr [...] nie jest nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, w sytuacji, gdy przez jego nieruchomość przebiegają instalacje kopalni ropy naftowej, znajduje się ona w obszarze górniczym, czego dowodzą wydruki obszaru górniczego z Centralnej Bazy Danych Geologicznych oraz załączone mapki;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 p.g.g. w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie, w sytuacji, gdy przepis ten jest przepisem niezgodnym z Konstytucją, a w tej mierze będzie przedmiotem oceny przed Trybunałem Konstytucyjnym, co nakazywało zawieszenie postępowania w przedmiocie koncesji, do czasu rozpoznania skargi przed Trybunałem Konstytucyjnym, prowadzonej pod sygn. SK19/15;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 28 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i przyjęcie, iż skarżącemu nie przysługuje status strony, w sytuacji, gdy istnieje przepis szczególny, tj. art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. wyłączający zastosowanie przepisu art. 28 k.p.a.;
- - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez ich niezastosowanie i brak uwzględnienia konstytucyjnego prawa do wolności, w tym do ochrony prawa własności;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez nierozstrzygnięcie istoty sprawy w jej granicach i nieprzeprowadzenie dalszej merytorycznej kontroli uchwały i niepoddanie ocenie zarzutów skargi, podczas gdy sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie oraz dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nie tylko zarzutów ujętych w skardze, ale nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze;
- - naruszenie przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. poprzez odrzucenie skargi, w sytuacji, gdy skarżący niewątpliwie posiada interes prawny w zaskarżeniu, a jego interes został naruszony, gdyż skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami.
W uzasadnieniu skarżący przedstawił argumenty na poparcie tych zarzutów wskazując m.in., że wydanie koncesji byłoby naruszałoby przepisy dotyczące ochrony uzdrowiskowej dla strefy C oraz ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Ministra Środowiska wniósł o jej oddalenie jako całkowicie nieuzasadnionej.
Uczestnik postępowania W. B. wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, a na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i dlatego nie zasługuje na uwzględnienie.
Istotą sporu w niniejszej sprawie jest to, czy skarżący posiada w tej sprawie przymiot strony, a tym samym, czy legitymuje się interesem prawnym – zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. – aby móc zaskarżyć decyzję Ministra Środowiska w przedmiocie zmiany koncesji nr [...] z [...] czerwca 1993 r. udzielonej przez Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa na rzecz [A.], a w konsekwencji - czy zachodziły podstawy do odrzucenia skargi jako niedopuszczalnej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że zawiadomieniem z 30 maja 2018 r. Minister Środowiska, zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., zawiadomił o wszczęciu postępowania z urzędu w sprawie zmiany koncesji nr [...] z [...] czerwca 1993 r. na wydobywanie ropy naftowej i towarzyszącego gazu ziemnego ze złoża "K." udzielonej na rzecz [A.]. Zawiadomienie zostało wysłane do: [A.], G.W., H.B., W.B., A.B. oraz Starosty K.. Pismem z 18 lipca 2018 r. organ zawiadomił ww. podmioty o zakończeniu postępowania w sprawie. Zaskarżona decyzja z [...] sierpnia 2018 r. została doręczona łącznie 22 podmiotom, wśród których – poza ww. podmiotami zawiadomionymi o wszczęciu i zakończeniu postępowania, znalazło się 16 instytucji, które zaskarżoną decyzję otrzymały zgodnie z rozdzielnikiem z adnotacją "do wiadomości". Skarżącemu nie doręczono ani zawiadomień o wszczęciu i zakończenia postępowania, ani też decyzji. Skarżący nie był zatem przez organ traktowany jako strona tego postępowania i w nim nie uczestniczył.
Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od podkreślenia, że Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Sąd ten uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu przez wojewódzki sąd administracyjny konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego w rzeczywistości zaistniały. Nie ma on natomiast prawa badania, czy w sprawie wystąpiły inne niż podane przez skarżącego naruszenia prawa, które mogłyby prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe (tzn. jasne i niebudzące wątpliwości) sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia.
To na autorze skargi kasacyjnej ciąży zatem obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne, które nie odpowiadają tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności.
Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. np. wyroki NSA: z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10, z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II FSK 22/18; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przechodząc do oceny podniesionych w skarze kasacyjnej zarzutów, opartych zarówno na naruszeniu prawa materialnego, jak i naruszeniu prawa procesowego, należy stwierdzić, że nie mogą one zostać uwzględnione, gdyż rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia wyżej opisanych wymogów, zawierając wady zarówno w zakresie sformułowania zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Sąd kasacyjny nie może zaś domniemywać kierunków i zakresu weryfikacji wyroku sądu pierwszej instancji, jeżeli wprost nie wynika to z treści skargi kasacyjnej.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że skarżący kwestionując legalność zaskarżonego postanowienia sądu o odrzuceniu jego skargi z uwagi na brak interesu prawnego w zaskarżeniu decyzji Ministra Środowiska w przedmiocie zmiany koncesji nr [...], a w konsekwencji brak przymiotu strony w tej sprawie, w skardze kasacyjnej nie zarzuca naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a., który reguluje uprawnienie do wniesienia skargi do sądu i był podstawą prawną do sformułowania przez sąd oceny o braku interesu prawnego do wniesienia skargi do sądu, ani też nie formułuje zarzutu naruszenia art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., na mocy którego jego skarga – jako niedopuszczalna – została przez sąd odrzucona. Te dwa przepisy stanowiły podstawę rozstrzygnięcia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, jednak ich naruszenia skarżący kasacyjnie nie zarzucił.
Skarżący zarzucając sądowi niezgodność z prawem odrzucenia jego skargi na decyzję Ministra Środowiska, winien był wykazać, że posiada legitymację do wniesienia skargi w tej sprawie, a zatem spełnia przesłankę z art. 50 § 1 p.p.s.a., co czyniłoby z kolei usprawiedliwionym zarzut naruszenia przez sąd art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Jednak skarżący tych zarzutów orzeczeniu sądu pierwszej instancji nie stawia, a NSA - będąc związany granicami skargi kasacyjnej - może oceniać legalność wydanego rozstrzygnięcia jedynie w zakresie podniesionych w skardze kasacyjnej podstaw i wniosków. Już z tego powodu skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.
Należy także zauważyć, że skarżący formułując zarzuty skargi kasacyjnej, w istocie podejmuje polemikę nie tyle z zaskarżonym postanowieniem WSA w Warszawie czy z zaskarżoną decyzją Ministra Środowiska z [...] sierpnia 2018 r. o zmianie udzielonej [A.] koncesji nr [...], ale koncentruje się na zarzutach wobec wcześniejszej decyzji organu koncesyjnego z [...] czerwca 2018 r., znak [...], zmieniającej koncesję nr [...]. Wskazuje na to m.in. powoływanie się przez skarżącego kasacyjnie na pisma, które kierował do Ministra Środowiska w dniu 17 maja 2016 r. oraz na odpowiedź Ministra Środowiska z 31 października 2016 r., podczas gdy postępowanie administracyjne zakończone wydaniem zaskarżonej decyzji zostało wszczęte z urzędu dopiero w dniu 30 maja 2018 r.
W tych okolicznościach za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej podnoszące naruszenie przepisów prawa procesowego. Po pierwsze sąd nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. w sposób, jaki zarzuca to skarga kasacyjna, nawiązując zresztą do jakiejś "uchwały", podczas gdy skarga dotyczyła decyzji. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. przewiduje, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną". Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy", o którym mowa w tym przepisie, oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a zależy zatem od wykazania, że sąd rozpoznając skargę dokonał oceny zgodności z prawem innej sprawy lub z przekroczeniem granic rozpoznawanej sprawy (por. wyrok NSA z 25 września 2009r., sygn. akt II FSK 629/08). Biorąc pod uwagę treść rozstrzygnięcia sądu, dotyczącego braku interesu prawnego skarżącego do wniesienia skargi od kwestionowanej decyzji, tak sformułowany zarzut nie mógł zostać uwzględniony.
Całkowicie chybiony jest też zarzut naruszenia przez sąd art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., który przewiduje, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepisy te nie mogły zostać w tej sprawie naruszone przez sąd pierwszej instancji, gdyż nie były podstawą wydania przez sąd zaskarżonego postanowienia. To postanowienie dotyczyło bowiem decyzji o zmianie decyzji koncesyjnej, a nie uchwały lub aktu prawa miejscowego samorządu terytorialnego lub organu administracji rządowej.
Nie mogły też zostać uwzględnione zarzuty naruszenia prawa materialnego tj. art. 41 ust. 1 i 2 p.g.g. i art. 28 k.p.a. oraz zarzuty naruszenia art. 8 ust. 2, art. 64 ust. 1 i 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, określone przez skarżącego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jako zarzuty ewentualne. Sąd pierwszej instancji, o czym już była mowa, nie rozpoznawał sprawy merytorycznie, a jedynie badał w tej sprawie interes prawny w świetle art. 50 § 1 p.p.s.a., co – jak wyżej wskazano – było podstawą dla ustalenia, że skarga została wniesiona przez podmiot nieuprawniony. Tego zaś skarżący skutecznie nie zakwestionował, o czym była mowa powyżej.
W okolicznościach tej sprawy, przy tak skonstruowanej skardze kasacyjnej należy uznać, że skarżący formułując zarzuty kasacyjne nie zakwestionował skutecznie zgodności z prawem postanowienia WSA o odrzuceniu jego skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 50 § 1 p.p.s.a. Z tego powodu Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.