Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 67/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. oddalił skargę P. P. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], w przedmiocie przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.
Relacjonując przebieg sprawy Sąd I instancji podał, że w dniu [...] maja 2007 r. P. P. złożył wniosek o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt na rok 2007.
W dniach [...] oraz [...] lutego 2008 r., a także [...] lutego 2008 r. w gospodarstwie skarżącego przeprowadzono kontrole na miejscu. W protokołach pokontrolnych, w szczególności w protokole z czynności kontrolnych, dotyczącym realizacji zobowiązań wynikających z planu rolnośrodowiskowego wykazano pewne nieprawidłowości na działkach rolnych.
Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej kwocie, naliczając płatność dla pakietu rolnictwo ekologiczne wariant trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności do powierzchni deklarowanej przez producenta, tj. 26,83 ha w wysokości 6.975,80 zł.
Rozstrzygnięcie to zostało uchylone w całości decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] października 2008 r. (Nr [...]), a sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Kolejno to drugoinstancyjne rozstrzygnięcie zostało uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 713/08. Powyższe orzeczenie uprawomocniło się z uwagi na niewniesienie skargi kasacyjnej przez żadną ze stron.
W dniu [...] stycznia 2009 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W., decyzją nr [...], ponownie przyznał stronie płatność rolnośrodowiskową na 2007 r., tym razem w wysokości 17.491,80 zł. Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] marca 2009 r., nr [...]. Rozpatrując skargę na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 244/09, w składzie:
sędzia WSA M. M., sędzia WSA M. M. – G. oraz sędzia WSA J. S., uchylił zaskarżoną decyzję organu odwoławczego z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] stycznia 2009 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że opisane decyzje wydane zostały przez organy rolne, pomimo istnienia w obrocie prawnym wcześniejszej decyzji organu I instancji wydanej w tej sprawie w dniu [...] lipca 2008 r., nr [...], i nierozpatrzonego dowołania.
Rozpatrując to odwołanie, Dyrektor Oddziału ARiMR, zaskarżoną na obecnym etapie postępowania decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...], uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. w części dotyczącej odmowy przyznania skarżącemu płatności z tytułu realizacji pakietu POI - utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant POlb - półnaturalne łąki dwukośne i przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji pakietu POI - utrzymanie łąk ekstensywnych, wariant POlb - półnaturalne łąki dwukośne w wysokości 10.516,00 zł, w tym środki budżetu Unii Europejskiej 8.412,80 zł, środki krajowe 2.103,20 zł, (kod 050405012142001, krajowa pozycja budżetowa [PESEL zakryty]) za rok 2007. Jednocześnie Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy pozostałą część decyzji I instancji przyznającej stronie płatność do powierzchni 26,83 ha w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" - wariant trwałe użytki zielone z certyfikatem zgodności (S02b02) w kwocie 6.975,80 zł oraz w części odmawiającej stronie płatności do powierzchni 69,87 ha w ramach pakietu "Rolnictwo ekologiczne" - wariant uprawy sadownicze, w tym jagodowe bez certyfikatu zgodności (S02d01).
Na powyższe rozstrzygnięcie P. P. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W., domagając się stwierdzenia nieważności decyzji Dyrektora D. Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] listopada 2009 r. oraz nieważności poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. z dnia [...] lipca 2008 r. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że zaskarżona decyzja organu odwoławczego dotknięta jest wadą skutkującą jej nieważnością, bowiem w dniu jej wydania, w obrocie prawnym istniała decyzja ostateczna tego samego organu w tej samej sprawie, z dnia [...] marca 2009 r., co wyczerpuje znamiona z art. 156 § 1 pkt 3 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we W., rozpoznając niniejszą sprawę w składzie:
sędzia WSA J. S., sędzia WSA M. G., sędzia WSA A. M., oddalił skargę P. P. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził m.in., że decyzja z [...] marca 2009 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja z [...] stycznia 2009 r. zostały prawomocnie uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 244/09. Zatem w dniu wyrokowania przez Sąd, tj. w dniu 16 czerwca 2010 r., nie istniała w obrocie prawnych decyzja ostateczna w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowych adresowana do skarżącego. Pozostała w obrocie prawnym decyzja organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. oraz zaskarżona decyzja, wydana w ramach rozpoznania odwołania od niej. W związku z powyższym w dniu rozpatrywania sprawy przez Sąd nie zachodziła przesłanka określona w art. 156 k.p.a.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł P. P., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA we W. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie na podstawie art. 182 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, zwanej dalej: p.p.s.a.) wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.
Wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a., bowiem w wydaniu zaskarżonego wyroku brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy, co na podstawie art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. skutkuje nieważnością postępowania.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w wydaniu wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 67/10 brał udział sędzia WSA J. S., biorący również udział w wydawaniu dwóch wyroków w przedmiocie przyznania stronie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2007, czyli w tej samej sprawie. Wspomniane wyroki, to: orzeczenie z dnia 9 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 244/09 oraz orzeczenie z dnia 29 grudnia 2009 r. o tej samej sygnaturze. W świetle przedstawionych okoliczności, w rozpoznawanej sprawie, zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną, zachodziła przesłanka wyłączenia sędziego z mocy ustawy na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Redagowanie dalszych zarzutów kasacyjnych strona skarżąca na obecnym etapie postępowania uznała za przedwczesne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem kontroli kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 16 czerwca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 67/10 wydany wskutek rozpoznania skargi na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. z dnia [...] listopada 2009 r.
Na obecnym etapie postępowania pod rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego poddana została kwestia wystąpienia przesłanki przewidzianej w art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a., zobowiązującej sąd kasacyjny do uwzględnienia z urzędu nieważności postępowania z uwagi na treść art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a.
Zgodnie z art. 183 § 2 pkt 4 zdanie drugie p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli w rozpoznaniu sprawy brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Wyłączenie sędziego z mocy samej ustawy zostało uregulowane w art. 18 § 1 p.p.s.a., przy czym po wejściu w życie w dniu 8 stycznia 2010 r. ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 1736), rozszerzono określony w art. 18 § 1 p.p.s.a. katalog wyłączeń sędziego z mocy ustawy, dodając w nim pkt 6a, zgodnie z którym katalog przesłanek przemawiających za wyłączeniem sędziego uzupełniono o okoliczność "wyłączenia z mocy ustawy od orzekania w sprawach dotyczących skargi na decyzję albo postanowienie, jeżeli w prowadzonym wcześniej postępowaniu w sprawie sędzia brał udział w wydaniu wyroku lub postanowienia kończącego postępowanie w sprawie".
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. (sygn. akt I GSK 385/10 – por. baza orzeczeń nsa) przepis art. 45 § 1 Konstytucji RP deklaruje prawo każdego do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ranga tego przepisu świadczy o tym, że bezstronny sąd jest wartością, której ochrona i realizacja są szczególnie ważne w demokratycznym państwie prawa. Zgodnie bowiem z doktryną demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP) jedynie sąd może ostatecznie decydować o wolnościach i prawach, do czego z kolei konieczne jest istnienie przepisów o ustroju sądów oraz przepisów regulujących poszczególne procedury. W ustawie – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi jedną z takich gwarancji procesowych jest instytucja wyłączenia sędziego, której celem jest zapobieganie takim sytuacjom, w których sędzia ponownie orzeka w tej samej sprawie, a więc w sprawie o identycznym zakresie podmiotowo-przedmiotowym.
Wyrok stanowi rozstrzygnięcie sprawy i dotyczy jej istoty. W tej formie sąd rozstrzyga więc co do stwierdzenia naruszenia prawa i skutków tego naruszenia.
Z bezspornych okoliczności rozpoznawanej sprawy wynika zatem, że w dniu [...] maja 2007 r. skarżący złożył wniosek o płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych. Decyzją z dnia [...] lipca 2008 r. organ I instancji przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na 2007 rok. Wskutek złożonego odwołania, decyzją z dnia [...] października 2008 r., organ II instancji uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W związku ze skargą na tę decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 30 kwietnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 713/08 uchylił decyzję z dnia [...] października 2008 r. Wyrok ten uprawomocnił się.
Następnie w dniu [...] stycznia 2009 r. organ I instancji ponownie przyznał skarżącemu płatność rolnośrodowiskową na 2007 r. (decyzja nr [...]). Rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy przez organ odwoławczy decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...].
Po rozpatrzeniu skargi na powyższe decyzje Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 29 grudnia 2009 r., sygn. akt III SA/Wr 244/09 uchylił decyzję organu II instancji z dnia [...] marca 2009 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2009 r. Od tego wyroku nie została wniesiona skarga kasacyjna.
W międzyczasie, po ponownym rozpatrzeniu odwołania od decyzji z dnia [...] lipca 2008 r., przez Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR we W. została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...].
P. P. wniósł skargę na powyższą decyzję oraz na decyzję organu I instancji z dnia [...] lipca 2008 r. Kolejno zaskarżonym w niniejszej sprawie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. w dniu 16 czerwca 2010 r. (sygn. akt III SA/Wr 67/10) oddalił wniesioną skargę.
Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że w składzie Sądu rozpoznającego sprawę w pierwszej instancji brał udział sędzia wyłączony z mocy ustawy. Zarówno bowiem w wydawaniu wyroku z dnia 29 grudnia 2009 r., jak i w wyroku z dnia 16 czerwca 2010 r. uczestniczył sędzia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. J. S. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem obu orzeczeń była sprawa tożsama pod względem przedmiotowo – podmiotowym. Powyższe oznacza zatem, że w składzie orzekającym w sprawie zakończonej wyrokiem z 29 grudnia 2009 r., a następnie w sprawie zakończonej wyrokiem z dnia 16 czerwca 2010 r. brał udział sędzia wyłączony z mocy prawa na podstawie art. 18 § 1 pkt 6a p.p.s.a. Ustawodawca w przepisie tym jednoznacznie wskazał bowiem, że w sytuacji, gdy ten sam sędzia najpierw bierze udział w orzeczeniu kasacyjnym w sprawie ze skargi na decyzję organu, a następnie bierze udział w wydaniu wyroku w sprawie z kolejnej skargi na decyzję podjętą na skutek wcześniejszego wyroku Sądu, dochodzi do naruszenia standardów zachowania bezstronności, będącej uzewnętrznieniem niezawisłości sędziowskiej.
Biorąc pod uwagę wskazane okoliczności, Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności postępowania, o której stanowi art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stwierdzona nieważność postępowania obliguje zaś Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.
Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 2 pkt 4 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania NSA orzekł zgodnie z treścią art. 207 § 2 p.p.s.a.