Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 stycznia 2023 r., sygn. akt II GSK 992/19

Uzasadnienie

Wyrokiem z 20 grudnia 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. S. i J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 24 maja 2018 r. nr O.LU.Z-3.4361.3.2016.19.aw w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

7 stycznia 2016 r. służby drogowe stwierdziły ustawienie jednostronnej reklamy o treści "...". Reklama zlokalizowana została w całości w pasie drogowym drogi krajowej Nr [...] odc. K. – K., w miejscowości K., w km [...]+[...], strona lewa, w obszarze zabudowanym, bez zezwolenia zarządcy drogi. W tym dniu służby drogowe dokonały obmiaru powierzchni reklamy i jej lokalizacji. Na podstawie posiadanych przez organ dokumentów, tj. mapy sytuacyjno - wysokościowej, wskazań przez biegłego sądowego geodetę przebiegu granicy pomiędzy działkami nr [...] a działką nr [...], której Skarb Państwa jest zarządcą oraz przeprowadzonych pomiarów w terenie pasa drogowego i obmiaru reklamy, wykonanej z miejsca jej lokalizacji, dokumentacji fotograficznej oraz szkicu technicznego organ ustalił, co następuje:

1. 1) granica pasa drogowego drogi krajowej nr [...] usytuowana jest w odległości 19,46 m od osi jezdni drogi, czyli 15,10 m od zewnętrznej krawędzi nawierzchni jezdni wyznaczonej krawężnikiem,
2. 2) w km [...]+[...] po lewej stronie drogi krajowej nr [...], w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni (wyznaczonej krawężnikiem) ustawiona jest reklama jednostronna. Tablica reklamowa zamontowana jest na konstrukcji metalowej, powiązanej z gruntem dwoma słupami stalowymi, każdy słup posiada podporę metalową umocnioną do gruntu (obciążoną) elementami betonowymi. Elementy betonowe ułożone na gruncie o wymiarach 1,10 m x 1,25 m = 7,37 m2 i 1,0 m x 1,20 m = 1,20 m2. Reklama posiada wymiary: szerokość 6,0 m, wysokość 3,0 m. Powierzchnia jednej strony reklamy wynosi 18,0 m2. Odległość 8,0 m dotyczy wewnętrznej krawędzi reklamy, natomiast jej zewnętrzna krawędź (maksymalnie wysunięty element w stosunku do jezdni) zlokalizowana jest w odległości 11,0 m od zewnętrznej krawędzi jezdni,
3. 3) obmiary w terenie w świetle posiadanego dokumentu geodezyjnego (map sytuacyjno - wysokościowych) potwierdziły, że reklama w całości zlokalizowana jest w pasie drogowym drogi krajowej.

Strony postępowania organ ustalił w oparciu o uzyskany ze Starostwa Powiatowego w K., Wydział Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami wykaz podmiotów i działek dla działki nr [...]. Przedmiotowa działka zlokalizowana jest w miejscowości K. w obrębie ewidencyjnym K. [...], na której to działce w budynku pod szyldem "[...]" prowadzona jest działalność gospodarcza.

Przedmiotowa reklama powiązana jest z działalnością gospodarczą prowadzoną na ww. działce. W wykazie podmiotów i działek — dla działki nr [...] widnieje Gmina Miasto K. oraz S. J. W. i S. B. Z. Gmina Miasto K. poinformowała zarządcę drogi, że nie jest inwestorem ani współinwestorem przedmiotowej reklamy "[...]".

Na podstawie wpisów dokonanych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej strona postępowania została określona jako przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą "[...]". W związku z powyższym w stosunku do współwłaścicieli działki nr [...] J. W. S. i B. Z. S. (dalej: skarżący) pismem z dnia 8 stycznia 2016 r. zostało wszczęte z urzędu postępowania administracyjne w sprawie zajęcia pasa drogowego.

Decyzją z 24 marca 2016 r. na skarżących została nałożona kara pieniężna w wysokości 55.927,50 zł za zajęcie opisanego wyżej pasa drogowego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału GDDKiA w Lublinie z 16 sierpnia 2016 r. nr O.LU.Z-3.4361.3.2016.3.aw.

Decyzja ta była przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w sprawie o sygn. VI SA/Wa 2096/16, który wyrokiem z 5 kwietnia 2017 r. uchylił zaskarżoną decyzję. Sąd wskazał, że w sprawie będącej przedmiotem orzekania nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości kto jest stroną tego postępowania. Sąd zarzucił, że organ drugiej instancji sam nie przeprowadził postępowania, a oparł się w całości na postępowaniu organu pierwszej instancji. Podniósł, że organ nie wyjaśnił kwestii kto był właścicielem reklamy do1 lutego 2016 r., a kto jest nim po tej dacie, w sytuacji gdy własność reklamy została przeniesiona przez B. S. na inny podmiot na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia 1 lutego 2016 r.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) decyzją nr O.LU.Z-3.4361.3.2016.19.aw z 24 maja 2018 r., wydaną na podstawie art. 20 pkt 8, art. 40 ust. 12 pkt 1 w zw. z art. 40 ust. 6 i ust. 2 pkt 3 i art. 40d ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm. - dalej: u.d.p.), §1 pkt 3, § 2 pkt 5, § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. z 2014 r., Nr 1608 ze zm. - dalej: rozporządzenie) oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia 24 marca 2016 r. nr O.LU.Z-12- 4361_K_R.1.2016.5.sz wymierzającą solidarnie J. W. S. i B. Z. S. karę pieniężną w wysokości 55.927,50 złotych za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odcinek L. – K. w Gminie Miasto K. (działka nr ewid. [...] obręb ewidencyjny [...] - dalej: "działka nr ewid. [...]"), km [...]+[...], strona lewa, poprzez umieszczenie ww. pasie drogowym reklamy jednostronnej o treści: "...", bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od dnia 7 stycznia 2016 r. do dnia 22 marca 2016 r. o łącznej powierzchni 20,57 m2, w tym 18,0 m2 powierzchni reklamy i 2,57 m2 powierzchni pasa drogowego zajętego na prawach wyłączności.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wykonując wytyczne Sądu przeprowadził postępowanie, a w szczególności: 1) wyznaczył i przeprowadził w dniach 20 grudnia 2017 r. oraz 25 stycznia 2018 r. rozprawę administracyjną, na którą zostały wezwane zarówno strony, jak i potencjalny nabywca konstrukcji, na której była umieszczona reklama, 2) zażądał dodatkowych wyjaśnień i przedłożenia dokumentów, zarówno od stron postępowania, jak i od podmiotu który był adresatem faktury VAT nr [...] z dnia 1 lutego 2016 r., 3) wystąpił do organów administracji skarbowej celem ustalenia czy ww. faktura VAT została rzeczywiście zaewidencjonowana przez podmiot zbywający i nabywający konstrukcję pod reklamę (pismem z dnia 24 października 2017 r. zarządca drogi został poinformowany, że w. informacje nie zostaną udostępnione z uwagi na tajemnicę skarbową);

1. 4) dokonał analizy przedłożonych dokumentów stanowiących dodatkowe dowody w sprawie.

Organ wskazał, że w związku z odmową udzielenia mu informacji przez Urząd Skarbowy zwrócił się do Prezesa Spółki M. Sp. z o.o. – I. Z., która poinformowała, iż P. Sp. z o.o. przekształciła się w spółkę P1. Sp. z o.o. oraz oświadczyła, że: "analizując dokumentację księgową spółki nie stwierdzono wpływu ani zaksięgowania faktury VAT nr [...] z dnia 1 lutego 2016 r. wystawionej przez Z. Nie odnotowano również przyjęcia do ewidencji nośnika posadowionego na działce nr [...]. Powyższe nie wyklucza ewentualności zajścia transakcji, przy czym celem takiej transakcji mógłby być demontaż nośnika i posadowienie go w innym miejscu, nie ma bowiem dokumentów wskazujących na plany eksploatacji nośnika w miejscu objętym zapytaniem". Na wezwanie organu pismem z 16 lutego 2018 r. P1. Sp. z o.o. wyjaśniła, że w dokumentach księgowych nie odnotowała płatności 6.750 zł na rzecz B. S. [...], R. Z. [...], [...]—[...] L. tytułem zakupu konstrukcji reklamowej o wymiarach 3 m x 6 m w miejscowości K. ul. P. przy drodze krajowej nr [...] L. - K. W dniu 28 marca 2018 r. pełnomocnik skarżących przesłał dowód w postaci wyciągu z ewidencji dostaw za luty 2016 r. prowadzonej przez skarżącą oraz deklarację VAT za luty 2016 r. wnioskując, aby dokumenty te włączyć w poczet materiału dowodowego przedmiotowej sprawy, na okoliczność zbycia przez skarżącą w dniu 1lutego 2016 r. reklamy "[...]". Natomiast pismem z dnia 17 kwietnia 2018 r. poinformował, że: 1. B. S. i J. S. nie zawierali umów majątkowych małżeńskich;

2. Reklama "[...]" w K. została sprzedana na podstawie faktury VAT nr [...] z dnia 1 lutego 2016 r., przy czym żądana informacja, czy należność z powyższego tytułu została uiszczona na rachunek bankowy skarżącej, zostanie niezwłocznie przedstawiona po jej uzyskaniu od skarżącej.

Organ pismem z dnia 25 kwietnia 2018 r. wyznaczył termin dostarczenia powyższych dowodów, jednak do dnia 15 maja 2018 r. dowody potwierdzające dokonanie transakcji sprzedaży reklamy w postaci przelewu bankowego nie zostały przedłożone,

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organ doszedł do przekonania, iż:

1. - reklama jednostronna o treści "[...]" była zlokalizowana w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] działka nr ewid. [...], km [...]+[...], strona lewa, bez zezwolenia zarządcy drogi, w okresie od 7 stycznia 2016 r. do 22 marca 2016 r. Jej łączna powierzchnia wynosiła 20,57 m2. Reklama ta dotyczyła planowanej wówczas działalności gospodarczej na działce nr ewid. [...] usytuowanej poza pasem drogowym w pobliżu miejsca lokalizacji tej reklamy;
2. - B. S. i J. S. nie uzyskali zezwolenia w formie decyzji administracyjnej na lokalizację reklamy w pasie ww. drogi krajowej nr [...];
3. - konstrukcja reklamowa, na której umieszona została reklama o treści "[...]" została zamontowana i rozebrana na zlecenie skarżącej, co wynika z oświadczenia złożonego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 11 kwietnia 2016 r.;
4. - zarządca drogi pismem z dnia 28 kwietnia 2016 r. wzywał strony do przedłożenia umowy zawartej z ww. firmą zewnętrzną niemniej strony nie przedłożyły takiej umowy, gdyż jak wynika z wyjaśnień J. S. umowy takiej nie zawierali - notatka służbowa z dnia 28 kwietnia 2016 r.
5. - pełnomocnik stron w piśmie z 6 kwietnia 2018 r. wyjaśnił, że B. S. i J. S. nie zawierali umów majątkowych małżeńskich. W tym kontekście, organ odwoławczy powołując się na art. 31 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U z 2017 r., poz. 682 - dalej: k.r.i.o.) ustanawiający wspólność majątkową małżeńską oraz art. 33 ww. kodeksu wskazujący na przedmioty należące do majątku osobistego każdego z małżonków przyjął, że umieszczona w pasie drogowym reklama stanowi składnik majątku wspólnego małżonków B. i J. S., co doprowadziło organ odwoławczy do konkluzji, że skarżący są współwłaścicielami przedmiotowej reklamy na zasadach małżeńskiej wspólności ustawowej łącznej.

Organ odwoławczy wskazał, że organ pierwszoinstancyjny, pomimo braku dowodów świadczących o wspólności majątkowej, nie popełnił błędu uznając J. S. za stronę przedmiotowego postępowania administracyjnego i adresata skarżonej decyzji, skoro jest on współwłaścicielem przedmiotowej reklamy.

Organ podnosił, że wtoku prowadzonego postępowania B. S. i J. S. skutek w postaci zawarcia umowy sprzedaży konstrukcji reklamowej wywodzili głównie z treści faktury z dnia 1 lutego 2016 r. wystawionej przez "Z. Z. [...], [...]-[...] L.".

Z treści wpisów w CEIDG dotyczących prowadzonej przez skarżącą działalności gospodarczej wynika, że w dniu 1 lutego 2016 r. działalność ta nie była zawieszona zaś jako główne miejsce jej wykonywania wskazano adres Z. [...], co prowadzi do wniosku, że skarżąca była uprawniona do wystawienia faktury o takiej treści.

Organ zwrócił uwagę, że z przedstawionej faktury nie wynika aby została ona skutecznie doręczona nabywcy, tj. spółce P. Sp. z o.o. (obecnie P1. Sp. z o.o.). W świetle zaś złożonych oświadczeń przez P1. z o.o. na podstawie dokumentacji tej spółki nie można stwierdzić wpływu lub zaksięgowania ww. faktury VAT z dnia 1 lutego 2016 r., ani tym bardziej przyjęcia do ewidencji nośnika posadowionego na działce nr [...]. Spółka ta nigdy nie potwierdziła też, że doszło do skutecznego przeniesienia własności konstrukcji reklamowej przez skarżącą ww. spółce.

W tym stanie rzeczy organ uznał, że wystawiona przez B. S. faktura VAT nr [...] oraz wyciągi z prowadzonej przez nią w ramach działalności gospodarczej ewidencji VAT za miesiąc luty 2016 r., są dokumentami sporządzonymi wyłącznie przez tę stronę, co oznacza że nie mogą stanowić wystarczającego dowodu dla ustalenia, że pomiędzy B. S. a P. Sp. z o.o. doszło do zawarcia umowy sprzedaży konstrukcji reklamowej na ww. działce nr ewid. [...], tj. do złożenia przez obie strony w tym zakresie zgodnych oświadczeń woli zmierzających do przeniesienia własności ww. konstrukcji reklamowej. Spółka P1. z o. o. nie potwierdziła bowiem faktu zawarcia takiej umowy, ani też faktu doręczenia jej ww. faktury VAT nr [...].

W konsekwencji nawet jeśliby przyjąć, jak podnosi to pełnomocnik strony, że sprzedaż konstrukcji reklamowej została dokonana właśnie w oparciu o ww. fakturę, to z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że jej oświadczenie w tym zakresie nie zostało nigdy skutecznie złożone drugiej stronie umowy, tj. spółce P. Sp. z o.o.

Ponadto organ zauważył, że ww. faktura VAT z 1 lutego 2016 r. dotyczyła sprzedaży jedynie konstrukcji reklamowej, a nie reklamy, co wynika wprost z treści tego dokumentu. Spółka P1. Sp. z o. o. w ww. piśmie z dnia 9 listopada 2017 r. wyraźnie zaakcentowała, iż nie stwierdziła wpływu ani zaksięgowania tej faktury i nie przyjęto do ewidencji "nośnika" posadowionego na działce nr ewid. [...]. Następnie w piśmie z dnia 15 lutego 2018 r. ww. spółka również wskazała jednoznacznie, że nie odnotowała w swych dokumentach księgowych płatności w kwocie 6.150 zł na rzecz B. S. tytułem zakupu konstrukcji reklamowej o wymiarach 3 m x 6 m, a wiec nie reklamy - nośnika informacji wizualnej.

W ocenie organu, gdyby nawet doszło do sprzedaży konstrukcji reklamowej na podstawie ww. faktury, i transakcja ta jak wynika to z tego dokumentu dotyczyłaby jedynie samej konstrukcji reklamowej, to faktura ta nie mogłaby stanowić podstawy do uznania, iż P1. Sp. z o. o. wraz z konstrukcją nabyła reklamę - nośnik informacji wizualnej i stała się jej właścicielem, co w konsekwencji pozwoliłoby organowi na wymierzenie ww. spółce kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, poprzez umieszczenie w tym pasie reklamy (nośnika informacji wizualnej) w okresie od dnia 1 lutego 2016 r. do 22 marca 2016 r.

W ocenie organu, ze zgromadzonych dokumentów jednoznacznie i w sposób nie budzący wątpliwości wynika, że od 7 stycznia 2016 r. do 22 marca 2016 r. w pasie drogowym drogi krajowej nr [...] umieszczona była reklama o treści "[...]", bez zezwolenia zarządcy drogi, która reklamowała planowaną wówczas działalność gospodarczą prowadzoną przez jedną ze stron postępowania.

Organ wskazał, iż stawki opłat za zajecie powierzchni pasa drogowego reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011 r. Stosując powyższą podstawę prawną została kara pieniężna w wysokości 55.927,50 zł.

Skargę na tę decyzję wnieśli B. i J. S. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej: p.p.s.a.).

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ w okolicznościach faktycznych sprawy prawidłowo zastosował przepisy u.d.p.

Wskazał, że nie budzi wątpliwości fakt, iż na działce ewid. Nr [...] posadowiono reklamę w pasie drogowym. O przebiegu zajętego pasa drogowego świadczą: mapy i szkic sytuacyjny z wyraźnym wskazaniem linii granicznych pasa drogowego i zaznaczeniem usytuowania obiektu skarżącej oraz zdjęcia tegoż obiektu.

Także okres zajęcia pasa drogowego został, zdaniem Sądu, prawidłowo ustalony w postępowaniu administracyjnym na podstawie danych wynikających ze znajdujących się w aktach dowodów w postaci dokumentacji fotograficznej.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ prawidłowo wyjaśnił również kwestie związane z własnością reklamy, co istotne dla prawidłowego określenia strony postępowania. Wskazał, że na dzień orzekania organu w aktach sprawy do ww. okoliczności odnosiła się jedynie faktura z 1 lutego 2016 r. oraz oświadczenie prezesa zarządu spółki, którą to spółkę skarżący wskazywali jako nabywcę reklamy. Z oświadczenia tego nie wynika jednak, że skarżący sprzedali tej spółce sporną konstrukcję. Spółka, która miała nabyć nośnik nie odnotowała wypłaty z tego tytułu na rzecz skarżących, ani nie stwierdziła wpływu lub zaksięgowania faktury VAT nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że sama faktura nie jest dowodem na zaistnienie określonego zdarzenia gospodarczego, czy zawarcia umowy. Dlatego dowód ten nie mógł mieć przesądzającego znaczenia w sprawie.

Dowód z dokumentu pt. "Dowód wpłaty" z dnia 1 lutego 2016 r., został przedłożony przez skarżących dopiero w postępowaniu sądowym. Sąd przeprowadził dowód z tego dokumentu, niemniej dowód ten nie mógł podważyć już dokonanych w sprawie ustaleń przez organ. Po pierwsze organ nie dysponował tym dowodem w postępowaniu administracyjnym, a - zgodnie z art. 133 § 1p.p.s.a. - Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, iż bierze on pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Sąd nie może zatem czynić samodzielnych ustaleń faktycznych, opartych na materiale dowodowym, którego w aktach sprawy nie było.

Po drugie z dokumentu tego nie wynikają bezsporne okoliczności związane np. z datą przejścia prawa własności tablicy reklamowej na inny podmiot, czy w ogóle z zawarciem przez skarżących umowy we wskazanym wyżej lub innym zakresie, jej przedmiotu czy warunków.

Po trzecie - jak trafnie podnosi organ, nawet nie wiadomo, kto i w czyim imieniu ten dokument podpisał.

Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżący nie przedstawili zatem bezspornego dowodu na zbycie spornej reklamy. Brak także dowodów na - eksponowane w stanowisku skarżących - przeniesienie reklamy przez nabywcę w inne miejsce. O takich okolicznościach na pewno nie przesądza przedłożone na rozprawie zdjęcie, które jak wskazał pełnomocnik organu, mogło być zrobione w każdym czasie i w każdym miejscu. Nie wiadomo także jaki obiekt jest na nim uwidoczniony.

Sąd wywodził, że okolicznościom podnoszonym w ww. zakresie przez pełnomocnika skarżących przeczą twierdzenia samej skarżącej zawarte we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. B. S. wskazał tam, że 15 marca 2016 r. to ona zleciła firmie montującej konstrukcję natychmiastowe rozebranie tejże konstrukcji. Powyższe zatem oznacza, że już po dacie wynikającej z faktury (tj. 1 lutego 2016 r.) skarżąca wciąż mogła reklamą dysponować.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał zatem za uprawnione stanowisko organu, że właścicielami nośnika w okresie istotnym w okolicznościach faktycznych sprawy, byli oboje skarżący. W tym zakresie organ prawidłowo wskazał, że pozostawali oni w małżeńskiej wspólności majątkowej (wspólność ustawowa), a sporna reklama stanowiła składnik ich majątku wspólnego (nie zawierali bowiem majątkowych umów małżeńskich); byli zatem współwłaścicielami reklamy.

W ocenie Sądu, bez wpływu na taki stan rzeczy pozostaje fakt, że tylko B. S. prowadziła działalność gospodarczą, którą za pomocą nośnika reklamowała. Fakt ten nie zmienia bowiem ww. kwestii majątkowych (własnościowych).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczącego zasad odpowiedzialności współwłaścicieli rzeczy (reklamy) za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w ustawie o drogach publicznych brak szczególnych regulacji dotyczących odpowiedzialności współwłaścicieli za zobowiązania powstałe na podstawie tej ustawy - to uzasadnione jest sięgnięcie do unormowań zawartych w innych gałęziach prawa. W tym zakresie odwołała się do art. 195 k.c, art. 370 k.c. oraz art. art. 369 k.c.

Odwołując się do poglądów doktryny wskazał, że solidarność z ustawy powstaje zarówno gdy przepis wyraźnie stanowi, że odpowiedzialność jest solidarna jak i gdy solidarność - w braku odmiennego uregulowania odpowiedzialności - jest dorozumiana lub domniemana przez ustawę (por. A. Rzepecka - Gil, Kodeks cywilny. Komentarz. Zobowiązania - część ogólna; LEX/el., 2011; komentarz do art. 369).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, odnośnie stosunków publicznoprawnych przyjąć należy, że zobowiązanie współwłaścicieli powstające z mocy prawa bądź z decyzji administracyjnej należy traktować tak jak zobowiązanie zaciągnięte przez wszystkich współwłaścicieli. A zatem - stosownie do treści art. 370 k.c. - jako zobowiązanie, za które współwłaściciele ponoszą odpowiedzialność solidarnie.

Odpowiadając na postawione w skardze zarzuty naruszenia prawa polegające na zastąpieniu dowodu z przesłuchania stron - notatką służbową zawierającą ustne wyjaśnieniu strony postępowania Sąd pierwszej instancji zauważył, że w skardze nie wskazano, że nieprzesłuchanie skarżących w charakterze stron (dowód subsydiarny) miało wpływ na wynik sprawy. Skarżący mieli bowiem zapewniony czynny udział w prowadzonym postępowaniu, zostali np. wezwani na rozprawę administracyjną w dniu 25 stycznia 2018 r., na którą się jednak nie stawili, ani nie stawił się ich pełnomocnik. Brak zatem podstaw do formułowania zarzutów w tym zakresie wobec organu.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiedli B. S. i J. S. zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez uchylenie decyzji wydanej 24 maja 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z 24 marca 2016 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania za obie instancjie wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów:

1. 1) postępowania: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a., polegających na nie uwzględnieniu skargi, pomimo naruszenia przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, przy wydaniu decyzji z 24 maja 2018 r. przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z poźn. zm.; dalej: k.p.a.), poprzez niewyjaśnienie w całości stanu faktycznego leżącego u podstaw wydania kwestionowanej decyzji oraz poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejsze sprawie, co w konsekwencji w szczególności powodowało niewłaściwe ustalenie stron przedmiotowego postępowania administracyjnego;
2. 2) prawa materialnego: art. 40 ust. 12 u.d.p. przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu, iż pomimo braku zajęcia bez zezwolenia w okresie od 7 stycznia 2016 r. do 22 marca 2016 r. przez skarżącego J. S. pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odcinek L. – K. w Gminie Miasto K., skarżącemu powinna zostać wymierzona kara pieniężna, a także na uznaniu, iż pomimo braku zajęcia bez zezwolenia w okresie od 1 lutego 2016 r. do 22 marca 2016 r. wyżej opisanego pasa drogowego przez skarżącą B. S., skarżącej powinna zostać wymierzona kara pieniężna.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podnosili, że nie kwestionują wyrażanego w orzecznictwie stanowiska wskazującego, że gdy pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel (współwłaściciel) takiego obiektu. Podnosili jednak, że odpowiedzialność administracyjna za zajęcie pasa drogowego winna obciążać zawsze podmiot, który faktycznie zajął pas drogowy bez zezwolenia, bez automatycznego przypisywania odpowiedzialności administracyjnej podmiotowi, który jest właścicielem danego urządzenia, lub szerzej ujmując tą kwestię podmiotowi, który winien wystąpić o uzyskanie zezwolenia zarządcy drogi w zakresie zajęcia pasa drogowego.

Zdaniem skarżących organy nie poczyniły ustaleń w zakresie zajęcia przez J. S., bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego drogi krajowej nr [...] odcinek L. – K., niejako automatycznie poprzestając na tym, iż skoro ten skarżący jest współwłaścicielem przedmiotowego urządzenia reklamowego umieszonego w pasie drogowym, to ponosi on odpowiedzialność z tyłu kary pieniężnej określonej w przepisach art. 40 ust. 12 u.d.p.

W ocenie skarżących kasacyjnie bezpodstawne jest obciążanie ich odpowiedzialnością administracyjną za okres od 1 lutego 2016 r. Podnosili, że umowa sprzedaży nośnika reklamowego zawarta została w sposób dorozumiany.

Skarżący wskazywali, iż nie budzi wątpliwości, że doszło do rozbiórki tego urządzenia reklamowego, skoro w odrębnym postępowaniu administracyjnym wymierzono skarżącym karę pieniężną w wysokości 4 471,20 zł za zajęcie pasa drogowego drogi krajowej Nr [...] odcinek L. – K. w Gminie Miasto K., poprzez pozostawienie, bez zezwolenia zarządcy drogi, w wyżej wymienionym pasie drogi elementów betonowych (krawężniki, płyty betonowe) po demontażu reklamy (decyzje: z 29 września 2016 r, znak: O.LU.Z- 3.4363.3.2016.4.aw) i z 12 maja 2016 r., znak: O.LU.Z-12-4361_K_R.1.2016.12.sz).

Odnosząc się do zauważonej przez Sąd pierwszej instancji, sprzeczności w prezentowaniu stanowiska dotyczącego zbycia urządzenia reklamowego, wynikającego z pisma skarżącej B. S. stanowiącego wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, skarżący zauważali, iż zlecenie w marcu 2016 r. rozebrania konstrukcji reklamowej, nie wynikało wcale z dysponowania tą ruchomością przez skarżącą, lecz stanowiło interwencję skarżącej podjętą wobec przeciągającego się demontażu urządzenia reklamowego przez nabywcę tegoż urządzenia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżących na jego rzecz kosztów postepowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu pierwszej instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.

Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej wymaga przypomnienia, że zgodnie art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele inne niż wymienione w tym przepisie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie z treścią art. 40 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy dotyczy to m.in. umieszczania w pasie drogowym reklamy, której definicję zawiera art. 4 pkt 23 u.d.p. Zgodnie z tym przepisem, reklama to umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 i 1566), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260 i 1926), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.).

Zgodnie z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c, zarządca drogi wymierza w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6.

Okoliczności istotne w sprawie obejmują zatem to, czy istotnie doszło do zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi, a jeżeli tak – na jakiej powierzchni i przez jaki okres oraz ustalenie podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego.

Okoliczności te winny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.), bez przekraczania granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.).

Skarżący kasacyjnie zarzucając naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie kwestionują faktu zajęcia pasa drogowego przez umieszczenie w nim reklamy, ani przyjętej powierzchni reklamy, podnoszą natomiast nieprawidłowe, w ich ocenie, odniesienie się przez Sąd pierwszej instancji do kwestii ustalenia podmiotu zajmującego pas drogowy oraz powiązanego z tą okolicznością ustalenie czasu na jaki pas drogowy został zajęty.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut ten nie jest usprawiedliwiony.

Ustawodawca regulując odpowiedzialność administracyjną podmiotu z tytułu umieszczenia w pasie drogowym reklamy, bez zgody zarządcy drogi, nie wyszczególnił żadnych cech, którymi podmiot ten miałby się charakteryzować. Przyjmuje się, że podmiotem ponoszącym odpowiedzialność administracyjną z tego tytułu będzie podmiot zajmujący pas drogowy, przy czym co do zasady będzie to podmiot, na którego rzecz reklama została zamontowana. W utrwalonym orzecznictwie wskazuje się, że podmiotem biernie legitymowanym w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej jest właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi. (por. wyroki NSA z 3 grudnia 2008 r., sygn. II GSK 560/08; z 17 sierpnia 2011 r., sygn. II GSK 803/10 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd pierwszej instancji słusznie zaaprobował stanowisko organu w zakresie ustalenia własności reklamy posadowionej w pasie drogowym, co wiązało się również z określeniem stron postepowania. Ocena przedstawionej przez skarżących faktury z 1 lutego 2016 r. dokonana w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w tym oświadczenia prezesa zarządu P1. Sp. z o.o. (wcześniej P. Sp. z o.o.), którą skarżący wskazywali jako nabywcę reklamy nie wykracza poza ramy swobodnej oceny dowodów. Ocena ta dokonana została w świetle całokształtu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, jest logiczna, spójna z pozostałym materiałem dowodowym i wbrew zawartym w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodom uwzględnia zasady doświadczenia życiowego.

Sąd pierwszej instancji trafnie zauważył, że z oświadczenia prezesa P1. Sp. z o.o. nie wynika, że skarżący sprzedali tej spółce sporną konstrukcję. Z treści samej faktury nie wynika tez, że została ona odebrana, czy doręczona nabywcy. Spółka, która miała nabyć nośnik nie odnotowała wypłaty z tego tytułu na rzecz skarżących, ani nie stwierdziła wpływu lub zaksięgowania faktury VAT nr [...]. Również skarżący nie przedstawili dowodu doręczenia tej faktury podmiotowi wskazanemu w niej jako nabywca. Sąd pierwszej instancji słusznie uznał zatem, że w okolicznościach tej sprawy, w świetle całokształtu materiału dowodowego, sama faktura nie mogła być uznana za dowód zawarcia umowy.

Sąd pierwszej instancji, na wniosek skarżących, przeprowadził dowód z dokumentu pt. "Dowód wpłaty" z dnia 1 lutego 2016 r. i uznał, że dowód ten nie podważył stanu faktycznego ustalonego przez organ. Należy zgodzić się z oceną, że z dokumentu tego nie wynikają okoliczności związane z datą przejścia prawa własności tablicy reklamowej na inny podmiot, czy w ogóle z zawarciem przez skarżących umowy we wskazanym wyżej lub innym zakresie, jej przedmiotu czy warunków, przede wszystkim zaś, nie wiadomo kto i w czyim imieniu dokument ten podpisał.

Zatem mimo, że w treści tego dokumentu zawarto stwierdzenie "wpłata [...]" należy zgodzić się z Sądem pierwszej instancji, że dokument ten przedstawiony na etapie postepowania przed Sądem pierwszej instancji nie podważa ustaleń poczynionych przez organ, które znalazły oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania administracyjnego. Prawidłowo zatem, stanowisko organu o braku wykazania zbycia spornej reklamy zostało zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do wywodów skargi kasacyjnej zauważyć należ, że skarżący nie poparli twierdzeń o przeniesieniu przedmiotowej reklamy przez nabywcę w inne miejsce jakimikolwiek dowodami w toku postepowania administracyjnego, zaś stanowisku temu przeczy treść wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, w którym B. S. wskazała, że 15 marca 2016 r. zleciła firmie montującej konstrukcję natychmiastowe rozebranie tejże konstrukcji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie uznał zatem za uprawnione stanowisko organu, że współwłaścicielami reklamy w okresie istotnym w okolicznościach faktycznych sprawy, byli oboje skarżący. W tym zakresie organ wskazał, że pozostawali oni w małżeńskiej wspólności majątkowej, a sporna reklama stanowiła składnik ich majątku wspólnego. Zauważyć należy, że nawet w skardze kasacyjnej skarżący nie kwestionują faktu współwłasności reklamy w okresie od 7 do 31 stycznia 2016 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż fakt że tylko B. S. prowadziła działalność gospodarczą, którą za pomocą przedmiotowego nośnika reklamowała, pozostaje bez wpływu na kwestię jego własności. W okolicznościach tej sprawy, za usprawiedliwione uznać należy stanowisko o solidarnej odpowiedzialności współwłaścicieli za nielegalne posadowienie przedmiotowej reklamy w pasie drogowym.

Na marginesie zaznaczyć można, że wyrokiem z 4 grudnia 2019 r. sygn. II GSK 3461/17, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którym oddalona została skarga B. S. i J. S. na decyzję Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z 29 września 2016 r., którą to decyzją na skarżących nałożona została kara za zajęcie tożsamego odcinaka pasa drogowego przez pozostawienie w pasie drogowym urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego pozostawionych po demontażu reklamy.

Wobec powyższego, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, iż czyniąc powyższe ustalenia organ nie dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego - art. 40 ust. 12 u.d.p. przez jego błędną wykładnię, w pierwszej kolejności podnieść należy, że skarga kasacyjna jako sformalizowany środek zaskarżenia powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2) p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa doszło w postępowaniu przed Sądem pierwszej instancji i na czym to naruszenie polegało.

W rozpatrywanej skardze kasacyjnej skarżący stawiając zarzut błędnej wykładni nie wywodzą, dlaczego Sąd pierwszej instancji, konstruując materialnoprawny wzorzec kontroli rozstrzygnięcia organu administracji nieprawidłowo - w ich opinii - odczytał normę zawartą w powołanym w zarzucie kasacyjnym przepisie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano wprost, że skarżący nie kwestionują utrwalonego w orzecznictwie stanowiska, zgodnie z którym – jeśli pas drogowy został zajęty bez zezwolenia na skutek umieszczenia tam określonego obiektu, to podmiotem wobec którego powinna być skierowana decyzja administracyjna o nałożeniu kary pieniężnej, jest co do zasady właściciel (współwłaściciel) takiego obiektu.

Naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię polega tymczasem na mylnym rozumieniu treści określonej normy prawnej. W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. Konstrukcja omawianej podstawy kasacyjnej nie spełnia tych wymogów. Sposób jej sformułowania wskazuje zaś, że skarżący kasacyjnie w istocie kwestionują ustalenia faktyczne, co do ustalenia podmiotu dokonującego zajęcia pasa drogowego, a w konsekwencji zmierzają do podważenia zasadności zastosowania prawa materialnego.

Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą służyć kwestionowaniu oceny stanu faktycznego przyjętego za podstawę wyrokowania w sprawie.

Skoro postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia norm procesowych okazał się nieskuteczny, zaś zarzut naruszenia prawa materialnego w całości bazuje na założeniu, że w sprawie doszło do naruszeń procesowych, co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem przepisu prawa materialnego, niezasadny jest także zarzut naruszenia prawa materialnego.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a.. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 265). Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił to, że pełnomocnik organu, który występował wcześniej w sprawie, sporządził w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedź na skargę kasacyjną.