Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 7 lutego 2012 r. o sygn. II SA/Op 580/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r. o nr [...] w sprawie ze skargi [...] w przedmiocie kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji. Określił też, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu; orzekł także o zwrocie kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji przyjął, że w sprawie przy rozpoznawaniu doszło do naruszenia przepisów procedury administracyjnej, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy naruszenia takie nie miały w rzeczywistości miejsca. Chodzi o naruszenie między innymi art. 6, 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a., w świetle których organ odwoławczy zobligowany był w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, niezbędny do dokładnego wyjaśnienia sprawy.
W ocenie Sądu I instancji w prowadzonym postępowaniu administracyjnym nie zapewniono [...] przewidzianej prawem możliwości uczestniczenia w czynności dowodowej, jaką było przesłuchanie kierowcy pojazdu w charakterze świadka, czym naruszono przepis art. 79 k.p.a. Wskazał także, że organ odwoławczy rozstrzygając przedmiotową sprawę dopuścił się naruszenia art. 15 i 138 k.p.a. poprzez brak ponownego rozpoznania sprawy w całości i wydanie rozstrzygnięcia odnoszącego się jedynie do części decyzji wydanej przez organ I instancji. Przyjął, że decyzja w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej wydana na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) w brzmieniu wówczas obowiązującym, jest decyzją niepodzielną, dotyczącą jednej sprawy administracyjnej.
W związku z tym, zadaniem organu odwoławczego było rozpoznanie odwołania w kontekście całości sprawy, w ramach dwukrotnego merytorycznego rozstrzygnięcia oraz wydanie jednego z rozstrzygnięć określonych w art. 138 k.p.a. Tymczasem organ odwoławczy wydał rozstrzygnięcie, w którym pominął zupełnie niektóre naruszenia stwierdzone przez organ I instancji w decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] i nie rozpoznał całości sprawy administracyjnej. Naruszył tym samym przepis art. 15 i 138 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Ocena powyższa jest następstwem następującego stanu faktycznego. W dniu [...] marca 2011 r. w miejscowości K. została przeprowadzona na drodze krajowej nr [...] kontrola autobusu marki R. o nr rejestracyjnym [...], kierowanego przez [...]. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy osób na trasie [...] w drodze po pasażerów. Stwierdzono podczas kontroli naruszenia przepisów prawa, a to wykonywanie transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji i wymierzono karę w kwocie [...] zł; wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne z naruszeniem obowiązku wyposażenia kierowcy w odpowiednie dokumenty i wymierzono karę [...] zł; naruszenie warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy w zakresie kierowania kierowcy na badania lekarskie lub psychologiczne i wymierzono karę w kwocie [...] zł; dokumentacji pracy kierowcy w zakresie wystawiania kierowcy zaświadczenia poświadczającego jego zatrudnienie i wymierzono karę w kwocie [...] zł. W odwołaniu do organu II instancji strona zakwestionowała decyzję tylko w zakresie stwierdzonego naruszenia prawa w postaci wykonywania transportu drogowego pojazdem niezgłoszonym do licencji.
W wyniku rozpatrzenia odwołania, organ II instancji utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie. Przyjął, że prawidłowo został oceniony materiał dowodowy i zasadnie nałożono na stronę karę pieniężną w wysokości [...] zł. Nie dano wiary wyjaśnieniom strony, że kontrolowany samochód wykonywał wyłącznie przejazd w wyjątkowych okolicznościach, podczas gdy do licencji został zgłoszony w dniu [...] marca 2011 r.
Z powyższych powodów należało uchylić decyzję zaskarżoną.
Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego. Zarzucił naruszenie prawa procesowego jako mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 133 § 1, 134 § 1, 2, 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) a także art. 1 pkt 1, art. 6, 7, 16, 77 § 1, 79, 80, 104, 127 § 1 i 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wskazując na powyższe, domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania.
W uzasadnieniu zakwestionował, aby istniał obowiązek rozpoznania sprawy w całości. Organ odwoławczy nie mógł wyjść poza zakres odwołania, gdyż działać należało w ramach tylko części zaskarżonej. Decyzja w części niezaskarżonej jest ostateczna i w takiej sytuacji organ dopuściłby się rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przyjęcie przez Sąd I instancji, że rozstrzygnięcie nie mieści się w katalogu rozstrzygnięć przewidzianych w art. 138 k.p.a. jest błędne. Stanowisko Sądu w zakresie ponownego rozpoznania sprawy w jej całokształcie narusza zakaz reformationis in peius. Nie jest prawdą, że stan faktyczny sprawy nie został wyjaśniony i w całości nierozpatrzony. Przeprowadzono rzetelnie postępowanie administracyjne w sposób pozwalający na ustalenie okoliczności faktycznych sprawy dotyczącej naruszenia kwestionowanych przez stronę w złożonym odwołaniu zagadnień. Pozwoliło to na wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia objętego odwołaniem a rozstrzygnięcie odpowiadało art. 107 § 3 k.p.a. Przesłuchanie świadka w osobie kierowcy stanowiło czynność kontrolną poprzedzającą etap postępowania administracyjnego i zmierzającą do ustalenia, kto jest wykonawcą przewozu i stroną postępowania.
Oznacza to, że do kontroli miały zastosowanie przepisy szczególne ustawy o transporcie drogowym w brzmieniu wówczas obowiązującym, dotyczące przeprowadzenia dowodów, a nie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 79 k.p.a.
Powyższe oznacza, że wyrok Sądu I instancji jest wadliwy i należało wnieść skargę kasacyjną, która zasługuje na uwzględnienie.
Nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę [...].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.
Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia wymogi określone w art. 174, art. 175 § 1, art. 176 oraz art. 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.
Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.
Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto jedynie na podstawie naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Istota ich sprowadza się do odpowiedzi na pytanie – czy wszczęcie postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej związanej z uchybieniami stwierdzonymi w wyniku jednej kontroli na drodze lub w przedsiębiorstwie zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjną, czy też wiele spraw w zależności od liczby dokonanych naruszeń.
Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie już wyjaśniał, że wszczęcie powyższego postępowania zapoczątkowuje jedną sprawę administracyjna, a pogląd ten jest już ugruntowany w orzecznictwie, był reprezentowany w licznych wyrokach i jest podzielany także przez skład orzekający w niniejszym postępowaniu (wyrok NSA z 8 maja 2013 r. II GSK 393/12 i inne tam wymienione). Wynika to z faktu, że przedmiotem spraw w takich sytuacjach jest nałożenie kary pieniężnej za naruszenia prawa stwierdzone w wyniku przeprowadzonej kontroli. Zatem sprawa jest jedna, a naruszeń prawa badanych w toku tej sprawy może być wiele. W wyniku rozpoznania sprawy zgodnie z art. 92 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm.) nałożona zostaje jedna kara pieniężna, którą wylicza się, co do zasady, poprzez zsumowanie kar jednostkowych za poszczególne naruszenia.
Kara pieniężna, ta jedna, nie wynika jednak z prostego zsumowania kar za poszczególne naruszenia, bowiem jej górna granica jest zawsze ograniczona do kwoty określonej w ustawie, to jest [...] zł przy kontroli drogowej lub [...] zł przy kontroli w przedsiębiorstwie. Oznacza to, że niezależnie od ilości uchybień oraz wysokości kar za poszczególne uchybienia, kara orzeczona w wyniku jednej kontroli ma określoną górną granicę i nie może przekroczyć kwoty określonej w ustawie. Nie chodzi więc o wiele spraw i wiele pojedynczych kar, tylko o jedną sprawę, spowodowaną niekorzystnym dla strony wynikiem kontroli oraz jedną karę za wszystkie stwierdzone uchybienia. Wysokość sposobu obliczenia tej kary ustawodawca określa w ustawie. Stanowi ona sumę kar za poszczególne naruszenia, ale nie może przekraczać wysokości granicznych dla danego rodzaju kontroli.
Powyższe oznacza, że wniesienie odwołania przez stronę powoduje zaskarżenie całej decyzji o karze i konieczność orzeczenia przez organ II instancji o całej sprawie administracyjnej, gdyż jak wskazano wyżej, decyzja o karze z uwagi na sposób uregulowania jej górnej granicy jest niepodzielna. Zakaz reformationis in peius określa dopuszczalne granice działania organu II instancji, Strona, o ile zakwestionowała zasadność objęcia karą tylko niektórych uchybień, zaś co do innych nie wniosła zastrzeżeń, organ II instancji najczęściej nie musi w tym zakresie prowadzić szczegółowego postępowania.
Wskazać powinien jednak, że niektóre z zarzucanych naruszeń nie są kwestionowane, zatem kary jednostkowe za te naruszenia brane pod uwagę przy obliczeniu kary końcowej są niesporne. Dostrzeżenie błędów w decyzji, także takich, których strona sama nie dostrzegła, powinno, zgodnie z zasadą ogólną, prowadzić do ich korekty z zastrzeżeniem respektowania wskazanego wyżej zakazu reformationis in peius. Kwestionowanie zatem w odwołaniu tylko niektórych składników kary ani nie powoduje uprawomocnienia się decyzji co do pozostałych naruszeń, ani nie ogranicza zakresu kontroli organu II instancji. Kontrola ta przy decyzji niepodzielnej, a taką jest decyzja w zakresie kary nakładanej na podstawie tej ustawy, obejmuje całość sprawy administracyjnej i całość orzeczenia o karze.
W tym stanie rzeczy, wadliwa jest sentencja decyzji organu II instancji, zgodnie z którą organ "utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji w zaskarżonym zakresie". Sentencja tak brzmiąca sugeruje, że "w zakresie niekwestionowanym" decyzja jest już prawomocna, a spawa w tym zakresie nie była przedmiotem kontroli, co, jak wyjaśniono wyżej, jest niezgodne z prawem.
Reasumując, wniesienie odwołania od decyzji o nałożeniu kary, niezależnie od treści dowołania, powoduje kontrolę instancyjną całej sprawy i konieczność orzeczenia o całej decyzji organu I instancji, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 lub 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Decyzja, o ile jest zgodna z prawem, organ utrzymuje ją w mocy w całości, jeżeli natomiast uznaje, że niektóre składniki kary (kary jednostkowe) są przy obliczaniu kary uwzględnione nieprawidłowo, uchyla całą decyzję i orzeka na nowo o karze z uwzględnieniem koniecznych zmian wpływających na wysokość orzeczonej kary. Prowadzić to może po uchyleniu całej decyzji zmieniającej po korekcie obliczeń lub po umorzeniu postępowania pierwszej instancji w zakresie niektórych uchybień.
Mając na uwadze powyższe, uznać należy, że zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przez Sąd art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ w związku z art. 138 § 1 i 2 k.p.a. i wymienionych przepisów k.p.a., jak art. 6, 7, 10, 16, 77, 79, 80, 127 § 1, 139, są nieusprawiedliwione. Rozstrzygnięcie organu II instancji było wadliwe, jak to trafnie przyjął Sąd I instancji. Ocena zatem pozostałych zarzutów w świetle powyższych wywodów staje się zbędna.
W tym stanie rzeczy – Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.