Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 30 czerwca 2026 r., sygn. akt II GSK 995/23

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 stycznia 2023 r., sygn. akt VI SA/Wa 2759/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), w sprawie ze skargi [...] (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ) z 3 września 2021 r., nr BEPO.702.4782.2021.1534.03, w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję (pkt 1 wyroku), umorzył postępowanie administracyjne (pkt 2 wyroku) i zasądził od GITD na rzecz skarżącego 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Urządzenie kontrolne 31 lipca 2020 r. o godzinie 13:26:00 zarejestrowało na odcinku drogi krajowej numer [...], skrzyżowanie z drogą powiatową numer [...], granica miasta [...], przejazd samochodu zarejestrowanego jako pojazd ciężarowy, numer rejestracyjny [...], poruszającego się wraz z przyczepą, numer rejestracyjny [...]. W oparciu o dane zgromadzone w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz przekazaną w korespondencji skarżącego umowę użyczenia pojazdu z 30 lipca 2020 r. organ ustalił, iż posiadaczem ww. pojazdu samochodowego w dniu odnotowania naruszenia był skarżący.

W związku z powyższym pismem z 26 stycznia 2021 r. zawiadomiono skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie oceny naruszeń obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.; dalej: u.d.p.). Zawiadomienie zwrócono z adnotacją doręczyciela, iż adresat nie podjął przesyłki w terminie (pierwsze awizo – 29 stycznia 2021 r., drugie awizo – 8 lutego 2021 r.).

Decyzją z 3 września 2021 r. GITD nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący, a Sąd I instancji ją uwzględnił. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w sprawie zasadniczo niekwestionowane przez stronę jest to, iż doszło do wskazanego w decyzji naruszenia, tj. przejazdu samochodem ciężarowym po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty. Sporne natomiast jest, czy w sprawie nastąpiło przedawnienie wszczęcia postępowania administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ w niniejszej sprawie naruszył normę prawa wynikającą z art. 13n u.d.p. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, iż, skoro do naruszenia będącego podstawą do nałożenia kary pieniężnej doszło 31 lipca 2020 r., a GITD pismem z 26 stycznia 2021 r., które słusznie uznał za doręczone skarżącemu w trybie zastępczym – art. 44 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej: k.p.a.) – i dopiero 12 lutego 2021 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, to niewątpliwie w sprawie został przekroczony termin 6 miesięcy, o którym mowa w art. 13n u.d.p. Zdaniem Sądu, jeżeli strona otrzymała zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., po upływie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, to oznaczało, że ziściła się przesłanka z art. 13n u.d.p. i organ nie mógł dalej prowadzić wadliwego, bo zbyt późno wszczętego z urzędu postępowania.

II

Od powyższego wyroku GITD wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 145 § 3 w zw. z art. 135 w zw. z art. 131 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 i § 3 w zw. z art. 61 § 4 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie decyzji organu i umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie całkowicie błędnego przekonania Sądu I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu postępowania z urzędu, podczas gdy przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie wskazują, jak to błędnie wywiódł Sąd I instancji, że datą wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu jest data doręczenia stronie zawiadomienia, i niczym nieuprawnione jest poparcie takiego stanowiska w brzmieniu art. 61 § 4 k.p.a., który jedynie wskazuje na obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania z urzędu, natomiast datę wszczęcia postępowania z urzędu należy utożsamiać z datą podjęcia przez organ pierwszej czynności w sprawie, o której to czynności trzeba powiadomić stronę, a dowody zgromadzone w sprawie (m.in. wygenerowany przez upoważnionego pracownika zapis ewidencyjny, zawiadomienie o wszczęciu postępowania) wskazują, iż postępowanie administracyjne zostało wszczęte przed upływem terminu 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia;
2. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 13n u.d.p., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegającą na uznaniu, iż z wykładni tego przepisu w zw. z art. 61 § 1, 3 i 4 k.p.a. wynika, że wszczęcie postępowania z urzędu następuje w momencie doręczenia stronie postanowienia o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu, podczas gdy z przepisu art. 61 § 1 i 4 k.p.a. literalnie wynika, iż organ wszczyna postępowanie z urzędu a następnie zawiadamia wszystkie osoby będące stronami w sprawie, a tym samym poprzez termin wskazany w art. 13n u.d.p. należy rozumieć dokonanie pierwszej czynności w sprawie przez organ, a nie moment doręczenia postanowienia o wszczęciu postępowania stronie.

Mając na uwadze powyższe, GITD wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

III

Skarżący nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

IV

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który, kontrolując zgodność z prawem decyzji GITD w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz umorzył postępowanie administracyjne. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oraz powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. wynika, że powodem uchylenia decyzji było naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Sąd I instancji stwierdził, że, jeśli w niniejszej sprawie stronie doręczono w trybie zastępczym (art. 44 k.p.a.) zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, o którym mowa w art. 13k ust. 1 i 2 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., po upływie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, to oznaczało, że ziściła się przesłanka przedawnienia kary z art. 13n u.d.p. i organ nie mógł dalej prowadzić wszczętego z urzędu postępowania. Sąd I instancji wskazał, że, o ile k.p.a. w art. 61 § 3 określa datę wszczęcia postępowania na żądanie strony, to nie wskazuje natomiast daty wszczęcia postępowania z urzędu. Za datę tę należy przyjąć pierwszą czynność wobec strony, którą w rozpatrywanym przypadku było zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu (art. 61 § 4 k.p.a.) doręczone stronie w trybie zastępczym po upływie okresu określonego w art. 13n u.d.p.

Skarga kasacyjna została oparta na podstawie kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 1 jak i pkt 2 p.p.s.a., to jest na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na naruszeniu przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W takiej sytuacji, co do zasady, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po ustaleniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania wykładni prawa materialnego oraz subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowane w sprawie przepisy prawa materialnego.

W niniejszej sprawie jednak zarzut dotyczący naruszenia przepisów proceduralnych, których uchybienie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, oraz zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego są ze sobą funkcjonalnie powiązane i z tego względu należy rozpoznać je łącznie.

Na wstępie należy zaznaczyć, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej zagadnienie prawne dotyczące daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu i interpretacji art. 13n u.d.p. było już przedmiotem licznych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob.: wyroki NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt: II GSK 589/20; II GSK 697/20; II GSK 237/20, II GSK 534/20, wyroki NSA z 16 marca 2023 r., sygn. akt: II GSK 44/20, II GSK 150/20; wyrok NSA z 20 lutego 2024 r., sygn. akt II GSK 1204/23; wyrok NSA z 28 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 1786/21; wyrok NSA z 19 lutego 2026 r., sygn. akt II GSK 2138/22). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje za własne poglądy zaprezentowane w uzasadnieniach ww. wyroków.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej, należy stwierdzić, iż wbrew stanowisku Sądu I instancji art. 61 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany tak, że stanowi on podstawę prawną do wszczynania bądź z urzędu, bądź na wniosek, postępowania w określonych sprawach administracyjnych, albowiem zawsze decydują o tym przepisy prawa materialnego, a jeżeli expressis verbis nie wynika z nich, czy postępowanie w sprawie wszczynane jest na wniosek, czy z urzędu, to w sytuacji, gdy jego przedmiotem jest przyznanie uprawnienia, postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości, zaś gdy jego przedmiotem jest nałożenie obowiązku, ograniczenie lub cofnięcie uprawnień, postępowanie wszczynane jest z urzędu. (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Glosa do postanowienia NSA z 3 grudnia 1987 r., SAB/Wr 8/97, OSP 1990, z. 11-12, poz. 397)

Wobec powyższego w świetle art. 51 ust. 6 lit. b) u.t.d. oraz art. 13k i art. 13l u.d.p. nie może budzić wątpliwości, że postępowanie w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej – zważywszy właśnie na jego przedmiot – jest postępowaniem wszczynanym z urzędu.

Z przywołanego art. 13n u.d.p. (obowiązującego w dniu popełnienia przez skarżącego naruszenia) wynikało, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p., jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy.

Realizując funkcję ochronną, wymieniony przepis ustanawia instytucję przedawnienia prawa nałożenia kary za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, wprowadzając negatywną przesłankę procesową co do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia sankcji administracyjnej (administracyjnej kary pieniężnej) za naruszenie wymienionego obowiązku. Przyjmuje się w orzecznictwie NSA, że określony w tym przepisie termin ma charakter materialnoprawny (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 237/20). Wraz więc z jego upływem następuje skutek w postaci wygaśnięcia uprawnienia organu administracji publicznej do nałożenia sankcji administracyjnej i tym samym brak możliwości kształtowania sytuacji prawnej podmiotu, który swoim zachowaniem naruszył obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej.

Z powyższego wynika, że prawnym warunkiem prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest wszczęcie tego postępowania w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia wymienionego deliktu, albowiem wraz z upływem tego terminu w ogóle wygasa uprawnienie właściwego organu administracji do wszczęcia tego postępowania, co stanowi ujemną przesłankę procesową jego prowadzenia. Z przepisu art. 13n u.d.p. stanowiącego, że "nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kar pieniężnych (...), jeżeli od dnia popełnienia naruszenia upłynęło 6 miesięcy", wynika również, że skuteczność wszczęcia uzależniona jest od dokonania stosownej czynności przez organ w ściśle oznaczonym terminie, a mianowicie w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia. Skuteczność tej czynności nie jest uwarunkowana natomiast dokonaniem zawiadomienia strony o jej podjęciu.

W sytuacji więc dokonania przez organ jakiejkolwiek czynności w ramach postępowania w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej nie ma prawnie istotnego znaczenia, czy w terminie, o którym mowa w art. 13n tej ustawy, strona została powiadomiona o wszczęciu wymienionego postępowania (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2023 r., sygn. akt II GSK 237/20). O ile bowiem w odniesieniu do postępowań wszczynanych na żądanie strony ustawodawca uregulował kwestię daty ich wszczęcia (art. 61 § 3 k.p.a.), to nie uczynił tego w odniesieniu do postępowań wszczynanych z urzędu, stanowiąc jedynie, że o wszczęciu postępowania z urzędu (podobnie, jak i na żądanie strony) należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie (art. 61 § 4 k.p.a.).

W judykaturze i doktrynie prezentowane jest w tym zakresie stanowisko, że wobec faktu, że k.p.a. nie rozstrzyga sposobu ustalania daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu, za datę taką można uznać dzień pierwszej czynności urzędowej dokonanej w sprawie, której postępowanie dotyczy, przez organ do tego uprawniony, działający w granicach przysługujących mu kompetencji, pod warunkiem, że o czynności tej powiadomiono stronę (por. np. postanowienie NSA z 4 marca 1981 r., sygn. akt SA 653/81). Data zawiadomienia strony nie ma więc znaczenia dla ustalenia daty wszczęcia postępowania z urzędu, skoro jest nią (pewna) data podjęcia pierwszej czynności w sprawie, niezależnie od tego, że jej podjęcie wymaga powiadomienia o tym strony postępowania (art. 61 § 4 k.p.a.). Skuteczne zawiadomienie strony o podjęciu pierwszej czynności w sprawie stanowi natomiast konieczny warunek ustalenia, że do wszczęcia postępowania z urzędu doszło w dacie podjęcia tej pierwszej czynności w sprawie.

W świetle art. 13n u.d.p. oraz charakteru ustanowionego nim terminu brak jest podstaw do przyjęcia tezy, że organ administracji ma obowiązek zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w terminie 6 miesięcy od dnia popełnienia naruszenia, co nieprawidłowo stwierdził WSA.

Skoro więc przypisane stronie naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej miało miejsce 31 lipca 2020 r., zaś wszczęcie postępowania w sprawie tego naruszenia (podjęcie pierwszej czynności w sprawie) nastąpiło 26 stycznia 2021 r., to okoliczność doręczenia stronie zawiadomienia o wszczęciu tego postępowania 12 lutego 2021 r. nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu przez GITD art. 13n u.d.p., jak też art. 61 § 1 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie organ zasadnie zatem w tym zakresie wskazuje, że "data doręczenia w niniejszej sprawie w trybie doręczenia zastępczego zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego nie uprawnia do twierdzenia, że samo postępowanie administracyjne również zostało wszczęte w tym właśnie dniu. Daty wszczęcia postępowania administracyjnego z urzędu nie można uzależniać od tego, czy i w jakim terminie strona odbierze skierowaną do niej przesyłkę. Gdyby ustawodawca chciał w odniesieniu do postępowania administracyjnego wszczynanego z urzędu przyjąć za datę wszczęcia postępowania datę doręczenia stronie zawiadomienia o jego wszczęciu posłużyłby się odpowiednią konstrukcją przepisu czego jednak nie uczynił" (s. 2 uzasadnienia skargi kasacyjnej).

Z uwagi na fakt, że skarga kasacyjna okazała się skuteczna, to w konsekwencji umorzenie postępowania administracyjnego przez Sąd I instancji nie było zasadne.

W tych okolicznościach, ponieważ na uwzględnienie zasługiwały zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej, tj. zarówno zarzut naruszenia prawa procesowego oraz zarzut błędnej wykładni art. art. 13n u.d.p., Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok, oraz, uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, rozpoznał skargę, orzekając o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 w zw. z art. § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 118).