Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 listopada 2009 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. zwróciło się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Ministrem Infrastruktury poprzez wskazanie Ministra Infrastruktury jako organu właściwego do załatwienia sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] udzielającej Przedsiębiorstwu Produkcyjno Usługowo Handlowemu "S." A. S., E. S. z siedzibą w O. zezwolenia, na czas nieoznaczony, na produkcję tablic rejestracyjnych.
W uzasadnieniu wniosku SKO wskazało, iż pismem z [...] września 2009 r. nr [...] Marszałek Województwa O. zwrócił się do Ministra Infrastruktury o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] grudnia 2002 r. udzielającej Przedsiębiorstwu Produkcyjno-Usługowo-Handlowemu "S." A. S., E. S. z siedzibą w O. zezwolenia, na czas nieoznaczony, na produkcję tablic rejestracyjnych. W uzasadnieniu podał, że w jego ocenie zachodzą przesłanki do zastosowania trybu nadzwyczajnego, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, ponieważ kwestionowany akt administracyjny skierowano do podmiotu nie będącego stroną w sprawie, tzn. do Przedsiębiorstwa Produkcyjno-Usługowo-Handlowego "S." A. S., E. S., zamiast do wspólników spółki cywilnej działających pod firmą PPUH "S." A, S., E. S. Postanowieniem z dnia [...] października 2009 r. nr [...], na podstawie art. 65 § 1 kpa, działający z upoważnienia Ministra Infrastruktury, Dyrektor Departamentu Transportu Drogowego przekazał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej: Kolegium) "wniosek" Marszałka Województwa O. z [...].09.2009 r. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 75a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 z późn. zm.) organem właściwym do wydawania zezwolenia na produkcję tablic rejestracyjnych jest marszałek województwa, a organem wyższego stopnia w stosunku do marszałka województwa jest samorządowe kolegium odwoławcze. Wobec tego załatwienie przedmiotowej sprawy należy do kognicji Kolegium.
SKO wskazało, iż poza sporem pozostaje kwestia, iż decyzja Wojewody O. z [...] grudnia 2002 r. wydana została w oparciu o regulację art. 75a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym stanowiącą (w tamtej dacie), że tablice rejestracyjne, po uzyskaniu zezwolenia wojewody, produkuje przedsiębiorca spełniający określone (pkt 1—6) wymagania. Natomiast ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej (Dz. U. nr 175, poz. 1462 z późn. zm.), zwana dalej ustawą, wprowadziła zmianę właściwości organu wydającego przedmiotowe zezwolenie. Zdaniem SKO w myśl art. 14 ust. 2 ustawy użyty w art. 75a w ust. 1 w zdaniu wstępnym oraz w ust. 3, 5 i 9 Prawa o ruchu drogowym wyraz "wojewoda" zastępuje się użytymi w odpowiednim przypadku wyrazami "marszałek województwa". Innymi słowy: od dnia 1 stycznia 2006 r. (art.
48) organem właściwym do wydawania zezwolenia na produkcję tablic rejestracyjnych jest marszałek województwa. Konieczne w tym miejscu jest odwołanie się do dyspozycji art. 44 ustawy, w myśl którego w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych w zakresie zadań podlegających przekazaniu na podstawie ustawy, w których stroną jest wojewoda, stroną staje się właściwa jednostka samorządu terytorialnego (ust. 1). Nie zakończone postępowania administracyjne w zakresie spraw podlegających przekazaniu na podstawie przepisów ustawy toczą się nadal przed organami, które przejęły zadania i kompetencje (ust. 2). W sprawie niniejszej postępowanie przed Wojewodą O. zostało zakończone ostateczną decyzją z [...] grudnia 2002 r., a więc przed wejściem w życie ustawy. Marszałek Województwa O. nie przejął uprawnienia do rozstrzygania przedmiotowej sprawie, co w konsekwencji oznacza, że również Kolegium nie stało się, zgodnie z art. 17 pkt 1 kpa, organem wyższego stopnia w sprawie zakończonej decyzją Wojewody O. W ocenie SKO okoliczność, iż w dacie zmiany właściwości organów wydających zezwolenie na produkcję tablic rejestracyjnych w obrocie prawnym funkcjonowała ostateczna decyzja Wojewody O., przesądza, że organem właściwym do jej wzruszenia w trybie nadzwyczajnym (art. 156 kpa) jest organ wyższego stopnia nad organem, który wydał tę decyzję, tj. Minister Infrastruktury.
W odpowiedzi na wniosek Minister Infrastruktury wniósł o uznanie, iż właściwym organem w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody O. z dnia [...] grudnia 2002 r. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. W uzasadnieniu odpowiedzi na wniosek wskazał, iż w zaistniałej sprawie przepisem normującym właściwość organu pierwszej instancji jest przywołany wcześniej art. 75a ust. 1 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zakończyło się decyzją ostateczną, co oznacza, że w tej sytuacji nie może znaleźć zastosowania art. 44 ust. 2 ustawy, który odnosi się jedynie do "niezakończonych postępowań administracyjnych". Nie ma tu zatem żadnych podstaw, aby właściwość organu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalać w oparciu o nieaktualny stan prawny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.
Wniosek o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego między Samorządowym Kolegium Odwoławczym w O. a Ministrem Infrastruktury - w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na produkcję tablic rejestracyjnych - ma uzasadnione podstawy. Spór ten powstał w związku z koniecznością rozważenia przez właściwy organ czy zachodzą podstawy do wszczęcia z urzędu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. - o udzieleniu wskazanemu w niej podmiotowi zezwolenia na produkcję tablic rejestracyjnych przez Wojewodę O. Spór jest zatem konkretny i dotyczy sprawy indywidualnej.
Przyczyną zaistniałego sporu jest odmienna ocena zakresu kompetencji pozostających w sporze organów na tle regulacji zawartej w art. 75 a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, zmienionym ustawą z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej, jak i w związku z treścią art. 44 przywołanej ustawy zmieniającej.
Zgodnie z art. 75 a ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji - co do której organ właściwy rozważy zasadność wszczęcia w urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności - organem właściwym do wydania przedsiębiorcy zezwolenia na produkcje tablic rejestracyjnych był wojewoda.
Z dniem 1 stycznia 2006 r. przepis ten uległ zmianie i organem kompetentnym do wydania zezwolenia na produkcje tablic rejestracyjnych stal się marszałek województwa. Ustawa wprowadzająca tę zmianę w art. 44 stanowi, że w toczących się postępowaniach sądowych i administracyjnych w zakresie zadań podlegających przekazaniu na podstawie ustawy, w których stroną jest wojewoda, stroną staje się właściwa jednostka samorządu terytorialnego (ust. 1), a niezakończone postępowania administracyjne w zakresie spraw podlegających przekazaniu na podstawie przepisów ustawy toczą się nadal przed organami, które przejęły zadania i kompetencje (ust. 2).
Niewątpliwie przytoczone regulacje są nieprecyzyjne i mogą rodzić wątpliwość co do oceny, który organ jest właściwy - w myśl art. 157 § 1 k.p.a. - do stwierdzenia nieważności wskazanej wyżej decyzji z [...] grudnia 2002 r.
W orzecznictwie i doktrynie brak pełnej zgody w kwestii ustalania organu wyższego stopnia - w rozumieniu art. 17 k.p.a. - właściwego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej w oparciu o nieobowiązującą już normę prawną, gdy nastąpiła zmiana kompetencji organów.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozstrzygającym niniejszy spór przychyla się do poglądu, że w tego typu sytuacjach należy uwzględniać zmiany w strukturze administracji publicznej, w konsekwencji czego organ wyższego stopnia określony zostanie według nowego stanu prawnego. W przypadku zmian kompetencyjnych regułą winno być zatem ustalenie w pierwszej kolejności organu na który przeszła właściwość, a następnie organu wyższego stopnia nad tym organem. (v. postanowienia NSA z dnia 16 listopada 2000 r. sygn.akt I SA 1458/00 i z dnia 23 września 2003 r. sygn.akt II SA 1484/03; M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 984-986).
Za trafnością przedstawionego stanowiska przemawia zasada, że postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności jest nowym postępowaniem w sprawie. Tym samym przy wyznaczaniu organu właściwego zarówno do wszczęcia tego postępowania jak i do stwierdzenia nieważności należy stosować przepisy aktualnie obowiązujące. Regulacje przytoczonego wyżej art. 44 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w podziale zadań i kompetencji administracji terenowej wskazują przy tym, że wolą ustawodawcy było, by z dniem 1 stycznia 2006 r. kompetentnym do wydania decyzji w przedmiocie zezwolenia na produkcje tablic rejestracyjnych był marszałek województwa i by przejął te kompetencje także w postępowaniach administracyjnych niezakończonych. Według obecnego stanu prawnego organem wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego jest więc – stosownie do art. 17 pkt 1 k.p.a. - samorządowe kolegium odwoławcze.
Według odmiennego stanowiska, organ który był właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji w dacie jej wydania zachowuje właściwość do orzekania w myśl art. 156 k.p.a. (v. R. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 7 października 2002 r. ST 2003, nr 5 s.58; por. też postanowienie NSA z dnia 7 marca 2008 r. sygn.akt II OW 81/07 – odnoszące się do organu odwoławczego).
Pogląd ten, w ocenie składu orzekającego, nie zasługuje na aprobatę. Nie wydaje się racjonalne, by aktualną właściwość organów ustalać w konsekwencji przepisów, które już nie obowiązują. Ponadto poszukiwanie organu wyższego stopnia według tej metody może być skuteczne tylko o ile organ taki nadal istnieje. Tak więc, co do zasady, wskazanie organu wyższego stopnia w stosunku do organu, który decyzję wydał a kompetencje swe utracił - w sytuacji zmian w strukturze administracji publicznej - wymagałoby dodatkowego badania czy organ wyższego stopnia nadal istnieje i czy zadania związane z kompetencją wynikającą ze zmienionej normy są w obecnym stanie prawnym nadal przez ten organ realizowane. Takie poszukiwanie organu wyższego stopnia nie powinno być zatem traktowane jako zasada.
Z tych wszystkich względów skoro w aktualnie obowiązującym stanie prawnym zgodnie z art. 75 a ustawy – Prawo o ruchu drogowym, organem właściwym do wydania zezwolenia na produkcję tablic rejestracyjnych jest marszałek województwa to organem wyższego stopnia właściwym w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji wydanej na tej podstawie prawnej – w rozumieniu art. 17 pkt 1 i 157 § 1 k.p.a. – jest samorządowe kolegium odwoławcze.
W tym stanie rzeczy, rozstrzygając ten spór kompetencyjny, jako organ właściwy należało wskazać Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 w związku z art. 4 powołanej na wstępie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji postanowienia.