Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta S., w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. przyłącza telekomunikacyjnego w pasie drogowym drogi publicznej, ul. P. w S., do posesji ul. P. w S. W uzasadnieniu wniosku podniesiono, że pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. Prezydent Miasta S. uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy i przekazał wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Rejon w S., argumentując, że nie jest on zarządcą przedmiotowego odcinka drogi, bowiem zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371; dalej zw. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r.) - ul. P. jest drogą krajową Nr [...].
Przedmiotowy odcinek drogi Nr [...] został oddany do użytkowania (udostępniony dla ruchu pojazdów) w dniu 29 października 2014 r., a zatem od tego momentu, dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr [...] został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych zgodnie z art. 10 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. dalej zw: ustawa o drogach publicznych).
W ocenie GDDKiA po spełnieniu przesłanek z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych tj. wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego dotychczasowy odcinek, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Bowiem ustawa nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez Wójta (Burmistrza, Prezydenta) właściwej gminy czy też wydanie rozporządzenia w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych, obejmującego przedmiotową zmianę.
Zatem zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi (...).
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Prezydent Miasta S. wskazał, że ulica P. zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. jest drogą krajową - Nr [...]. Rozporządzenie powyższe nie zostało zmienione. Z żadnego obowiązującego aktu prawnego nie wynika, zatem iż odcinek drogi krajowej nr [...] w postaci ul. P. w S. został zastąpiony odcinkiem nowo wybudowanej drogi [...]. Do momentu wskazania obowiązującego rozporządzenia w sprawie zmiany przebiegu przedmiotowej drogi nie ma podstaw, aby Prezydent Miasta S. wydał decyzję wyrażającą zgodę na zajęcie pasa drogowego ul. P. Ponadto powołany art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie określa odrębnego postępowania w sprawie ustalenia przebiegu istniejących dróg krajowych, ponieważ dotyczy wyłącznie trybu zaliczania danej drogi do określonej kategorii. Nie określa również jaki organ i w jakim trybie ma stwierdzić, iż dany odcinek drogi został zastąpiony odcinkiem nowo wybudowanym.
W ocenie Prezydenta Miasta S. stwierdzenie takie nie może zostać uzależnione od dowolnej decyzji Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, lecz wymaga zmiany ww. Rozporządzenia w sprawie przebiegu istniejących dróg krajowych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 k.p.a. (w sprawach załatwianych w drodze decyzji) oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach tej sprawy. Zatem w sprawie istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sporu o kompetencyjnego.
Spór kompetencyjny, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Prezydentem Miasta S. dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku A.D. działającego w imieniu inwestora: T. sp. z o.o. w W> o uzgodnienie lokalizacji przyłącza telekomunikacyjnego w pasie drogi krajowej nr [...] (ul. P.) w S. Zgodnie z art. 39 ust. 3 zdanie pierwsze ustawy o drogach publicznych, w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
W świetle tegoż przepisu oraz wniosku A.D. przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Ostatnio wskazany przepis przesądza, że zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez wydanie decyzji, a także i to, że wskazuje organ właściwy do jej wydania, tj. zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych.
Istotny w sprawie fragment ul. P. w S. stanowił fragment drogi krajowej (Nr), w rozumieniu art. 5 ustawy o drogach publicznych. Pismem z dnia 3 października 2014 r. Dyrektor Oddziału w L. GDDKiA, działający z upoważnienia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad złożył do L. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. zawiadomienie o zakończeniu budowy m.in. "[...]. Wspomniany odcinek drogi krajowej Nr [...] został oddany do użytkowania w dniu 29 października 2014 r.
W tym stanie faktycznym i prawnym słusznie podnosi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten został dodany art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm IV kadencji, druk sejmowy nr 1933), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg.
Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg wymagał pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie zmiany kategorii drogi z mocy prawa.
W niniejszej sprawie dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr [...] (ul. P. w S.) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi krajowej Nr [...], który został oddany do użytkowania. Zatem sporny odcinek ul. P. (stanowiący dotychczas odcinek drogi krajowej Nr [...]) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, co pozbawiło go z mocy prawa dotychczasowej kategorii i został zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarządcą tej drogi gminnej jest - stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - Prezydent Miasta S..
Wskazane wyżej uzyskanie przez drogę kategorii drogi gminnej nastąpiło z mocy prawa (art. 10 ust. 5 ustawy o drogach gminnych) z datą oddania do użytkowania nowowybudowanego odcinka drogi. Z tego względu dla określenia organu właściwego w sprawie administracyjnej nie ma wpływu fakt, że w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r., ul. P. w S. nadal figuruje, jako fragment drogi krajowej Nr [.../
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Prezydent Miasta S. jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.