Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 5 marca 2014 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: k.p.a.), art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy S., w sprawie wyrażenia zgody na przebudowę istniejących w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, tj. wyrażenie zgody na przebudowę linii napowietrznej na izolowaną, usytuowanej w pasie drogowym drogi, ul. W. w miejscowości S. W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wskazał, że wnioskiem z dnia 8 lutego 2014 r. J. G., działający z upoważnienia inwestora: E. – O. S.A. z siedzibą w G. Oddział w K., wystąpił do Wójta Gminy S. o uzgodnienie przebudowy linii napowietrznej na izolowaną w pasie drogowym drogi, ul. W. w miejscowości S. Pismem znak: RIOŚ.7226.14.2014 z dnia 18 lutego 2014 r. Wójt Gminy S. uznał się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy i przekazał ww. wniosek Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad, argumentując, że odcinek drogi krajowej Nr 8 w miejscowości S. nie został przejęty przez Gminę S. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi: Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad pozwolenia na użytkowanie dla ciągu głównego drogi ekspresowej S8 od km 86+800 do km 99+937 (...).
Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu 21 grudnia 2013 r., a zatem od momentu oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 8, został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych - zgodnie z art. 10 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 260 z późn. zm. – dalej ustawa o drogach publicznych).
Zdaniem GDDKiA bezspornym jest fakt, że przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej Nr 8, z uwagi na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Mając na uwadze przywołany wyżej przepis, GDDKiA wywiódł, że po zaistnieniu wymienionych w nim okoliczności, tj. wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. Ustawa w tym przypadku wprowadziła rozwiązania szczególne i nie uzależniła daty zmiany kategorii drogi od spełnienia dodatkowych wymogów formalnych, takich jak np. oficjalne przejęcie danego odcinka drogi przez wójta (burmistrza, prezydenta) właściwej gminy.
W tej sytuacji, z uwagi na brzmienie art. 38 ust 1 i 2 ustawy o drogach publicznych GDDKiA nie uznał się organem właściwym do rozpatrzenia wniosku E. O. S.A.
W odpowiedzi na wniosek Wójt Gminy S. wyjaśnił, że wbrew informacji podanej we wniosku, nie twierdził on, że zmiana kategorii drogi w trybie art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wymaga spełnienia dodatkowych wymogów formalnych. Bezspornym jest, iż warunkiem zaliczenia odcinka dotychczasowej drogi do kategorii drogi gminnej jest sam fakt oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi. Istotę sporu stanowi kwestia czy warunek ten został spełniony, tj. czy nowo wybudowany odcinek drogi został rzeczywiście oddany do użytkowania. Zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 5 tej ustawy, jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów.
Z powyższego stanu prawnego wynika, że warunkiem zaliczenia odcinka dotychczasowej drogi do kategorii drogi gminnej jest oddanie do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi stanowiącego całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym, a nie jezdni, która jest jedynie częścią drogi przeznaczoną do ruchu pojazdów. Natomiast załączone dokumenty wykazują, że do dnia dzisiejszego do użytkowania nie oddano drogi w rozumieniu art. 10 ust. 5 w zw. z art. 4 pkt 5 ustawy o drogach publicznych, a jedynie niektóre jej elementy. Powołana we wniosku decyzja z dnia 20 grudnia 2013 r. dotyczy oddania do użytkowania jedynie ciągu głównego (jezdni), a nie całego odcinka nowo wybudowanej drogi. Powyższe wynika również z pisma [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2014 r., zgodnie z którym przedmiotowa budowa nie została jeszcze w całości zakończona, a więc jej przedmiot nie mógł być oddany do użytkowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Spór kompetencyjny jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Wójtem Gminy S. dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku E. – O. S.A. o wyrażenie zgody na przebudowę znajdującej się w pasie drogowym drogi krajowej Nr 8 linii napowietrznej na izolowaną.
Zgodnie z art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane i urządzenia niezwiązane z gospodarką drogową lub obsługą ruchu, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, mogą pozostać w dotychczasowym stanie. Natomiast w myśl art. 38 ust. 2 tej ustawy, przebudowa lub remont obiektów budowlanych lub urządzeń, o których mowa w ust. 1, wymaga zgody zarządcy drogi, a w przypadku gdy planowane roboty są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę, również uzgodnienia projektu budowlanego.
Z kolei stosownie do art. 38 ust. 3 tejże ustawy, wyrażenie zgody, o której mowa w ust. 2, powinno nastąpić w terminie 14 dni od dnia wystąpienia z wnioskiem o taką zgodę. Niezajęcie stanowiska w tym terminie uznaje się jako wyrażenie zgody. Odmowa wyrażenia zgody następuje w drodze decyzji administracyjnej.
W świetle treści przepisu art. 38 ust. 1 – ust. 3 ustawy o drogach publicznych oraz wniosku E. – O. S.A. przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku inwestora, który występuje o uzyskanie wymaganej prawem zgody właściwego organu. Nie może budzić wątpliwości, zważywszy na treść art. 38 ust. 3 zd. trzecie ustawy o drogach publicznych, że załatwienie wniosku inwestora o wyrażenie zgody przez zarządcę drogi może zakończyć się wydaniem decyzji. Zatem przepis ten przesądza, że załatwienie tego rodzaju sprawy stanowi sprawę administracyjną, do załatwienia której ustawodawca wyznaczył zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą drogi gminnej.
Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że droga krajowa Nr 8 w dawnym jej przebiegu, objętym wnioskiem o wydanie stosownego zezwolenia na lokalizację, była drogą krajową w rozumieniu art. 5 ustawy o drogach publicznych. Nie jest też kwestionowane, że ostatecznymi decyzjami zezwalającymi na realizację inwestycji drogowej wydanymi przez Wojewodę [...] nr [...] z dnia [...]. i ją zmieniającymi z dnia [...].2013 r. i [...].2013 r., ustalono nową lokalizację drogi krajowej, polegającą na budowie drogi ekspresowej S8.
Ostateczną decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił pozwolenia na użytkowanie dla ciągu głównego drogi ekspresowej S8 od km 86+800 do km 99+937 (pkt 1 decyzji). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm.) oraz w oparciu o art. 55 pkt 1 i 3 w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409). Zgodnie z art. 32 ust. 1 ww. ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. (w brzmieniu nadanym przez ustawę z dnia 30 marca 2012 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych – Dz. U. z 2012 r. poz. 549), do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Przy czym w myśl art. 32 ust. 2 tej ustawy, w przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej dla drogi posiadającej co najmniej dwie jezdnie, przy czym każdą z nich przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu, właściwy organ nadzoru budowlanego, na wniosek inwestora, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do jezdni lub odcinka drogi, na których zakończono budowę. Z powyższej regulacji wynika więc, że dopuszczalne jest wydanie pozwolenia na użytkowanie wobec jezdni lub odcinka drogi, na których zakończono budowę. Ratio legis tego rozwiązania jest uwzględnienie specyfiki realizacji inwestycji drogowych, która zdaniem ustawodawcy powoduje w niektórych przypadkach konieczność odstąpienia od przyjętego w procesie budowlanym założenia, że pozwolenie na użytkowanie dotyczy całego obiektu budowlanego (por. - P. Antoniak, M. Cherka, F. M. Elżanowski, K. A. Wąsowski. "Przygotowanie i realizacja inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz" WKP 2012; M. Cherka Komentarz do art. 32).
Zatem z uwagi na obecnie obowiązujące brzmienie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie są trafne zarzuty Wójta Gminy S., że z uwagi na treść art. 4 pkt 2 i 5 ustawy o drogach publicznych nie było podstaw do przyjęcia, iż nowo wybudowany odcinek drogi nie może być uznany za oddany do użytkowania. Wójt Gminy S. przyznaje przy tym wprost, iż z decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r. o pozwoleniu na użytkowanie wynika, iż dotyczy ona jedynie ciągu głównego, tj. jezdni. Powołana decyzja odpowiada regulacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zauważyć należy, że z pisma [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 marca 2014 r. nie wynikają przeciwne wnioski, bowiem odnosi się ono właśnie do kwestii częściowego odbioru realizacji budowy drogi S8.
W tym stanie faktycznym i prawnym słusznie podnosi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Za "nowo wybudowany odcinek drogi" w rozumieniu art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych należy, w świetle regulacji zawartej w art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., uznać jezdnię lub odcinek drogi, na których zakończono budowę, czyli wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w rozumieniu art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych.
Reasumując, stwierdzić należy, że w sprawie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 8 został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S8, który został oddany do użytkowania. Zatem odcinek drogi Nr 8 zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z tą chwilą (ostatecznością decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) z mocy art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych zarządcą tej drogi został Wójt Gminy Sokolniki.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Wójt Gminy S. jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.