Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia [...] marca 2018r. Marszałek Województwa [A.] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Starostą [B.] a Marszałkiem Województwa [A.] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla projektowanej budowy MOP kat. III – [...], zlokalizowanego w pasie drogowym drogi ekspresowej S3 Nowa Sól - Legnica (A-4) na odcinku od węzła [...] do węzła [...], km [...]".
W uzasadnieniu wyjaśnił, że w dniu [...] stycznia 2018r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział we W. wystąpiła do Starosty [B.] o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla projektowanej budowy MOP kat. III – [...], zlokalizowanego w pasie drogowym drogi ekspresowej S3 Nowa – Sól Legnica (A-4) na odcinku od węzła [...] do węzła [...], km [...]".
Starosta [B.] pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. przekazał ten wniosek Marszałkowi Województwa [A.] uznając, że projekt dotyczy obiektu obsługi uczestników ruchu na drodze ekspresowej S3. Zdaniem Starosty, zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017r., poz. 2126 ze zm., dalej: Prawo geologiczne i górnicze), organem administracji pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku jest Marszałek Województwa [A.], gdyż ta inwestycja, związana z inwestycją drogi ekspresowej, ma charakter inwestycji liniowej w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane.
Marszałek wskazał, że Prawo geologiczne i górnicze w art. 161 ust. 2 pkt 3 określa właściwość rzeczową starosty, do którego należą sprawy związane m.in. z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi dotyczących badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Przedmiotowy projekt robót geologicznych nie może być uznany za ponadwojewódzką inwestycję liniową. Obiekt ten jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 161 ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego.
W ocenie Marszałka, nie zatwierdza on projektów robót geologicznych dla posadawiania obiektów budowlanych dotyczących stacji paliw czy MOP (stacja paliw, budynek gastronomiczny, wolnostojący budynek toalet, budynek stacji transformatorowej, miejsca postojowe, stanowiska kontroli pojazdów, urządzenia rekreacyjno-wypoczynkowe oraz tereny zieleni urządzonej), nawet jeżeli stanowią one obiekty obsługi pasażerów drogi ekspresowej. Opisane obiekty stanowią co najwyżej obiekty towarzyszące inwestycji liniowej, przez którą w tym przypadku należy rozumieć pas jezdni drogi ekspresowej.
W myśl art. 3 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1332), przez obiekt liniowy należy rozumieć obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga, wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego. Obiekt budowlany, którego dotyczy przekazany według właściwości projekt robót geologicznych, takiego parametru bezsprzecznie nie posiada.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Starosta [B.] stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest związana z inwestycją drogi ekspresowej, oczywistym więc pozostaje, że ma charakter inwestycji liniowej w rozumieniu art. 3 pkt 3a ustawy Prawo budowlane oraz art. 4 pkt 10 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 260, dalej: ustawa o drogach publicznych). Stacja paliw płynnych wraz z obiektem MOP nie jest samodzielnym obiektem budowlanym, lecz stanowi integralną część ponadwojewódzkiej inwestycji liniowej – drogi ekspresowej. W związku z powyższym, w myśl art. 161 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 3 Prawa geologicznego i górniczego organem administracji geologicznej pierwszej instancji właściwym do rozpatrzenia wniosku o zatwierdzenie przedmiotowego projektu robót geologicznych jest Marszałek.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a.
Spór w niniejszej sprawie dotyczy wskazania organu właściwego do zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla projektowanej budowy MOP kat. III – [...], zlokalizowanego w pasie drogowym drogi ekspresowej S3 Nowa Sól - Legnica (A-4) na odcinku od węzła [...] do węzła [...], km [...]".
W myśl art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. Zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy do starosty, jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji, należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące między innymi badań geologiczno-inżynierskich wykonywanych na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych, z wyłączeniem ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Przepis art. 91 tej ustawy wyraźnie wskazuje na cel sporządzenia dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Tym celem jest określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby między innymi zagospodarowania przestrzennego i posadawiania obiektów budowlanych.
Obiektem budowlanym jest budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowla stanowiąca całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, obiekt małej architektury (art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego), natomiast obiekt liniowy to obiekt budowlany, którego charakterystycznym parametrem jest długość, w szczególności droga wraz ze zjazdami, linia kolejowa, wodociąg, kanał, gazociąg, ciepłociąg, rurociąg, linia i trakcja elektroenergetyczna, linia kablowa nadziemna i, umieszczona bezpośrednio w ziemi, podziemna, wał przeciwpowodziowy oraz kanalizacja kablowa, przy czym kable w niej zainstalowane nie stanowią obiektu budowlanego lub jego części ani urządzenia budowlanego (art. 3 pkt 3a Prawa budowlanego). Obiekt liniowy jest zatem specyficznym rodzajem obiektu budowlanego, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Każdy obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, natomiast nie każdy obiekt budowlany jest obiektem liniowym.
Niewątpliwie droga ekspresowa jest obiektem liniowym, który stosownie do treści art. 4 pkt 10 ustawy o drogach publicznych może być wyposażony w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczonych wyłącznie dla użytkowników drogi ekspresowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rację ma jednak Marszałek Województwa [A.], że obiekt budowlany w postaci stacji paliw płynnych wraz z obiektem MOP, nie jest obiektem liniowym, a tym bardziej "ponadwojewódzką inwestycją liniową". Jest to niewątpliwie obiekt budowlany w rozumieniu Prawa budowlanego, który można określić jako obiekt towarzyszący inwestycji liniowej jaką jest droga ekspresowa, który będzie zlokalizowany w konkretnym MOP (miejscu obsługi podróżnych). Obiekt ten będzie umiejscowiony w granicach konkretnego województwa, powiatu, a nawet gminy. Obiekt ten może być zrealizowany niezależnie od samej inwestycji liniowej jaką jest droga ekspresowa, niejednokrotnie później niż sama droga (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013r., sygn. akt II GW 12/13).
Z treści przedłożonego do zatwierdzenia projektu robót geologicznych oraz dodatkowych wyjaśnień uzyskanych przez Marszałka Województwa [A.] od inwestora (pismo z dnia [...] lutego 2018r.) wynika, że celem projektowanych robót geologicznych jest powstanie dokumentacji geologiczno-inżynierskiej na potrzeby posadowienia obiektów budowlanych planowanych w MOP kat. III – [...], w tym m.in. stacji paliw płynnych oraz budynku gastronomicznego. Rozpoznanie warunków geologiczno-inżynierskich pod sam teren MOP zostało już wykonane w ramach "Dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dla ustalenia warunków posadowienia drogi ekspresowej S3 na odcinku Nowa Sól-Legnica (A4) woj. dolnośląskie i lubuskie". Prace przedstawione w niniejszym projekcie mają natomiast na celu określenie warunków geologiczno-inżynierskich na potrzeby posadowienia obiektów budowlanych. Ustalenie warunków posadowienia konkretnych obiektów budowlanych zlokalizowanych na MOP [...] zmierza do opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej na potrzeby posadowienia obiektów budowlanych, spełniającej wymagania § 21 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2016r. w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej (dalej: rozporządzenie).
W rozpoznawanej sprawie nie chodzi zatem o opracowanie dodatku do dokumentacji geologiczno-inżynierskiej inwestycji liniowej - drogi ekspresowej S3 Nowa Sól-Legnica (§ 23 cyt. rozporządzenia), lecz o odrębną dokumentację dotyczącą posadowienia obiektów budowlanych (§ 21 cyt. rozporządzenia). Zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla projektowanej budowy MOP kat. III – [...], zlokalizowanego w pasie drogowym drogi ekspresowej S3 Nowa Sól - Legnica (A-4) na odcinku od węzła [...] do węzła [...], km [...]" odnosi się więc do zakresu "warunków posadawiania obiektów budowlanych", o których mowa w wyżej wymienionym art. 161 ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo geologiczne i górnicze.
Instytucja zatwierdzenia projektu w przypadku robót geologicznych, których wykonywanie nie wymaga uzyskania koncesji, następuje w drodze decyzji, wydawanej przez organ administracji geologicznej (art. 80 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego). Decyzję zatwierdzającą powinien wydać organ właściwy w tej sprawie pod względem właściwości rzeczowej, a także miejscowej. Analiza powołanych przepisów ustawy Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie wskazuje, że wyspecjalizowanym organem w zakresie spraw geologiczno-inżynierskich związanych z zagospodarowaniem przestrzennym i posadawianiem obiektów budowlanych jest starosta jako organ administracji geologicznej I instancji. To bowiem starosta zatwierdza projekty robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznej dotyczące badań geologiczno-inżynierskich na potrzeby zagospodarowania przestrzennego gminy oraz warunków posadawiania obiektów budowlanych i prowadzi dokumentację w tym zakresie.
Skład Sądu rozpoznający niniejszą sprawę podziela utrwalony w orzecznictwie pogląd, że wykładnia systemowa i celowościowa przepisu art. 161 Prawa geologicznego i górniczego prowadzi do wniosku, że art. 161 ust. 2 pkt 3 tej ustawy przyznaje kompetencję dla starosty w sprawach zatwierdzenia projektów robot geologicznych dla określenia warunków hydrogeologicznych oraz geologiczno-inżynierskich dla posadawiania obiektów budowlanych również w przypadku obiektów posadowionych przy drodze ekspresowej jako inwestycji liniowej (por. m.in. postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013r., sygn. akt II GW 12/13; także postanowienie NSA z dnia 16 lipca 2013r., sygn. akt II GW 13/13).
Z przedstawionych wyżej przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnął spór kompetencyjny, wskazując Starostę [B.]ego jako organ właściwy do zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla projektowanej budowy MOP kat. III – [...], zlokalizowanego w pasie drogowym drogi ekspresowej S3 Nowa Sól - Legnica (A-4) na odcinku od węzła [...] do węzła [...], km [...]".