Uzasadnienie
Pismem z [...] lutego 2021r., Wojewoda Mazowiecki (dalej też: "Wojewoda") na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie (dalej: "SKO", "Kolegium") poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania pisma [...] z [...] października 2018r., uznanego przez SKO za odwołanie od pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy z [...] września 2018r., znak: [...]. Wojewoda wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie od SKO kosztów postępowania.
W uzasadnieniu wniosku Wojewoda Mazowiecki wskazał, że [...] [...] czerwca 2018r., wystąpił do Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wobec niezałatwienia sprawy z wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa Mazowieckiego z [...] maja 2000r. o zamknięcie drogi wjazdowej z ul. [...] na teren osiedla przy ul. [...] i zniesienie jej obecnego przeznaczenia jako traktu komunikacyjnego dla przejazdu służb miejskich, drogi pożarowej, wywozu nieczystości oraz jako przejazdu do stacji "[...]", co dałoby możliwość zrekonstruowania bramy zamykającej wjazd na tę drogę.
Ponadto jak wskazano, [...] [...] czerwca 2018r., wystąpił do Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie pkt 2 i pkt 3 ustaleń nr [...] Zarządu Dzielnicy Żoliborz Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] września 2000r. Pismem z [...] września 2018r., znak: [...], Zastępca Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy, w związku z wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, poinformował [...], iż droga wewnętrzna znajdująca się na dz. ew. nr [...] obr. [...] zgodnie z uchwałą Nr LXXXII/2738/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 października 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego określona jest w § 66 ust. 2 jako wydzielenie terenowe o symbolu [...]. Dla wydzielenia terenowego [...], o którym mowa w § 66 ust. 2 uchwały ustalono, że jego jedyne przeznaczenie stanowi ogólnodostępny ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny, funkcjonujący jako dojazd i dojście gospodarcze na zaplecze budynków mieszkalnych.
Wobec powyższego stwierdzono, że nie ma miejsca naruszenie funkcji mieszkalnej nieruchomości [...] ponad przeciętną miarę. Tym samym brak jest przejawów naruszenia prawa, o których mowa w przedmiotowych wezwaniach. W dniu [...] października 2018r. [...] w odpowiedzi na pismo z [...] września 2018r., wystąpił do SKO z żądaniem wydania decyzji ewentualnie odwołania od decyzji wnosząc o uchylenie zaskarżonego aktu i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. SKO uznając pismo z [...] października 2018r. za odwołanie od pisma z [...] września 2018r., zawiadomieniem z [...] stycznia 2021r. przekazało je Wojewodzie Mazowieckiemu do rozpoznania wskazując jako podstawę art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256 ze zm., dalej: "k.p.a.").
Zdaniem Wojewody w pierwszej kolejności należy przyjąć, że doszło do negatywnego sporu kompetencyjnego, w rezultacie czego niezbędnym jest, aby NSA rozstrzygnął, który z wymienionych organów zobligowany jest do rozpoznania odwołania. Wojewoda zaznaczył, że w sprawach dotyczących organizacji ruchu nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej, wskazał, że rozstrzygnięcie w zakresie organizacji ruchu drogowego oddziałuje generalnie, a więc nie odnosi się do konkretnej sytuacji określonego podmiotu. Zdaniem Wojewody, SKO powinno zwrócić pismo z [...] października 2018r., [...] informując, że właściwym środkiem zaskarżenia jest skarga do WSA w Warszawie w oparciu o przepisy p.p.s.a.
W odpowiedzi na wniosek SKO wniosło o wskazanie Wojewody Mazowieckiego jako organu właściwego do rozpoznania odwołania [...]. Kolegium podniosło, że odwołanie [...] od pisma z [...] września 2018r., dotyczy kwestii związanych z odmową zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, a zatem w myśl art. 10 ust. 2 pkt 4 ustawy z 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, Wojewoda jako organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem na drogach w mieście stołecznym Warszawie, jest zobowiązany do jego rozpoznania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020r., poz. 1842) Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, przy czym na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach Sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Wobec tego, że taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.
Sądy administracyjne rozpoznają, na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020r., poz. 256, ze zm., dalej: "k.p.a."), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny (a także o właściwość), o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
O sporze kompetencyjnym możemy mówić jedynie wówczas, gdy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk, co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej, tej samej sprawy administracyjnej, zaś stan faktyczny jak i prawny sprawy pozostają niesporne. Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga precyzyjnego sformułowania przedmiotu tego sporu, tj. w sposób umożliwiający określenie sprawy, która ma być rozpoznana. Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy, która ma być rozstrzygnięta przez właściwy organ w sytuacji braku prawidłowego ustalenia jej stanu faktycznego. Sąd nie dysponuje środkami prawnymi, które pozwalałyby na przeprowadzenie postępowania dowodowego w zakresie objętym wnioskiem. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów administracji publicznej.
W rozpoznawanej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego dotyczył ustalenia organu właściwego do rozpoznania pisma [...] z [...] października 2018r., uznanego przez SKO za odwołanie od pisma z [...] września 2018r. Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy, zawierającego informację, że droga wewnętrzna znajdująca się na dz. ew. nr [...] obr. [...] zgodnie z uchwałą Nr LXXXII/2738/2006 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z 10 października 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części terenu Żoliborza Historycznego określona jest w § 66 ust. 2 jako wydzielenie terenowe o symbolu [...]. Dla wydzielenia terenowego [...], o którym mowa w § 66 ust. 2 uchwały ustalono, że jego jedyne przeznaczenie stanowi ogólnodostępny ciąg komunikacyjny pieszo-jezdny, funkcjonujący jako dojazd i dojście gospodarcze na zaplecze budynków mieszkalnych.
Była to odpowiedź jak wskazano na pisma z [...] czerwca 2018r. skierowane do Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wobec niezałatwienia sprawy z wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa Mazowieckiego z [...] maja 2000r. o zamknięcie drogi wjazdowej z ul. [...] na teren osiedla przy ul. [...] i zniesienie jej obecnego przeznaczenia jako traktu komunikacyjnego dla przejazdu służb miejskich, drogi pożarowej, wywozu nieczystości oraz jako przejazdu do stacji "[...]", co dałoby możliwość zrekonstruowania bramy zamykającej wjazd na tę drogę oraz do Zarządu Dzielnicy Żoliborz m.st. Warszawy z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie pkt 2 i pkt 3 ustaleń nr [...] Zarządu Dzielnicy Żoliborz Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] września 2000r.
Z treści złożonych wniosków wynika, że dotyczą one po pierwsze wezwania do usunięcia naruszenia prawa wobec niezałatwienia sprawy z wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa Mazowieckiego z [...] maja 2000r. oraz wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez wykonanie pkt 2 i pkt 3 ustaleń nr [...] Zarządu Dzielnicy Żoliborz Gminy Warszawa-Centrum z [...] września 2000r. Dodatkowo z akt administracyjnych wynika, że pismem z [...] stycznia 2018r. skierowanym do Burmistrza Dzielnicy Żoliborz m. st. Warszawy [...] złożył wniosek o zmianę treści znaku drogowego (k 1-5), ponowiony następnie pismem z [...] października 2018r. (k 209-212) z którego dodatkowo wynika, że [...] października 2018r. dokonana została zmiana organizacji ruchu (k 211).
Z uwagi na powyższe należy wskazać, że rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wymaga w pierwszej kolejności ustalenia, co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, kto jest stroną postępowania administracyjnego i jakie przepisy prawa materialnego mają być w sprawie zastosowane. Ustaleń w tym przedmiocie powinny dokonać organy administracji będące w sporze. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest właściwy do wskazania, w jakim trybie dana sprawa powinna zostać załatwiona, gdyż nie może zastępować organów w realizacji ich podstawowych zadań ustawowych.
Wskazać należy, że pismo z [...] września 2018r. nie zawiera pouczenia, w piśmie zaś z [...] października [...] wystąpił do SKO z żądaniem wydania decyzji, a dopiero ewentualnie rozpoznania odwołania, przy czym co należy podkreślić wezwanie wzywające do usunięcia naruszeń prawa podnosiło obowiązek podjęcia konkretnie wskazanych czynności. Wskazano w nim na niezałatwienie sprawy z wniosku Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków Województwa Mazowieckiego z [...] maja 2000r. o zamknięcie drogi wjazdowej z ul. [...] na teren osiedla przy ul. [...] i zniesienie jej obecnego przeznaczenia jako traktu komunikacyjnego dla przejazdu służb miejskich, drogi pożarowej, wywozu nieczystości oraz jako przejazdu do stacji "[...]", co dałoby możliwość zrekonstruowania bramy zamykającej wjazd na tę drogę oraz obowiązek wykonania pkt 2 i pkt 3 ustaleń nr [...] Zarządu Dzielnicy Żoliborz Gminy Warszawa-Centrum z dnia [...] września 2000r.
Należy podkreślić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może samodzielnie ustalać przedmiotu postępowania i sugerować sposobu jego rozstrzygnięcia ze wskazaniem mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa. Sprecyzowanie tego należy do organów administracyjnych, zaś Sąd rozstrzyga o właściwości organu do rozpoznania konkretnej, ściśle określonej sprawy administracyjnej (por. A. Skoczylas: Rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość przez NSA. Wyd. Prawnicze, Warszawa 2008, str. 39-40 i wskazane tam orzecznictwo).
W tej sytuacji, rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosku Wojewody o rozstrzygnięcie sporu o właściwość nie jest możliwe. Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jak też sporu o właściwość musi być poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy. Ustalenie to należy do organów administracji publicznej (art. 7 k.p.a.), a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zarówno spór kompetencyjny, jak i spór o właściwość mogą być tylko wtedy rozpoznane i rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdy umożliwia to treść wniosku poparta zgromadzonym przez organ składający wniosek materiałem dotyczącym wszystkich okoliczności faktycznych, niezbędnych do jego rozpatrzenia. Wniosek Wojewody nie daje takiej możliwości.
W przedmiotowej sprawie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego jest więc przedwczesny, albowiem nie zostało ustalone co jest przedmiotem sprawy administracyjnej, do załatwienia której Naczelny Sąd Administracyjny ma wskazać właściwy organ.
Stąd należało stwierdzić, że wniosek Wojewody Mazowieckiego, jako niedotyczący sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 4 p.p.s.a., powinien zostać oddalony.
Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a., art. 64 § 3 p.p.s.a. i art. 193 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Wniosek Wojewody Mazowieckiego o zasądzenie kosztów postępowania nie mógł być uwzględniony. Do wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.), a do rozpoznania wniosku odpowiednio przepisy p.p.s.a. (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 199 p.p.s.a. strony ponoszą koszty związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Te przepisy szczególne to art. 200-201 oraz art. 203-204 wymienionej ustawy i tylko w tych wypadkach Sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami. Żaden z wymienionych przepisów nie dotyczy wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość. Oznacza to, że brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody Mazowieckiego o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania w sprawie z wniosku tego organu o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, bez względu na treść tego rozstrzygnięcia.