Uzasadnienie
Burmistrz Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy (dalej jako Burmistrz), wnioskiem z dnia 22 lutego 2016 r., przekazanym przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie według właściwości do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zwrócił się o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako GDDKiA). Wniósł o wskazanie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako organu właściwego do rozstrzygnięcia sprawy z wniosku [A] Sp. z o.o. w W. z dnia 2 czerwca 2015 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji w pasie drogowym ul. Badylarskiej dz. [...]; [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie, przyłącza energetycznego n.n. do budynku biurowego.
W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że w ramach realizacji budowy trasy ekspresowej S-8 przez GDDKiA zostały pozyskane na rzecz Skarbu Państwa, decyzjami administracyjnym, grunty niezbędne do realizacji budowy nowego układu drogowego. Ówczesne nieruchomości stanowiące część działek drogowych zaliczone do kategorii dróg gminnych bądź powiatowych zostały włączone w nowe układy komunikacyjne. W wyniku budowy trasy ekspresowej (S-8) ulice te zmieniły swoje parametry techniczne oraz swój przebieg. Dawna ulica Badylarska na przedmiotowym odcinku (wcześniej stanowiącym część drogi gminnej) została przebudowana a jej robocza nazwa, według dokumentacji projektowych GDDKiA, brzmi DL-5 i stanowi łącznik drogi DL-6 z częścią drogi wojewódzkiej (Al. Jerozolimskie). Zgodnie z informacją z rejestru gruntów, działki określone we wniosku spółki [A] stanowią własność Skarbu Państwa, trwały zarząd GDDKiA opis użytku "drogi", uwagi: "droga ekspresowa S-8".
Burmistrz wskazał, że droga lokalna oznaczona symbolem DL-5 wybudowana w ramach inwestycji GDDKiA nie została formalnie sklasyfikowana i przekazana w zarząd m.st. Warszawy. Ponadto podniósł, że zgodnie z uchwałą kompetencyjną Dzielnica Włochy m.st. Warszawy w swoim zakresie administruje drogami gminnymi oraz wewnętrznymi. Z kolei na terenie m.st. Warszawy jest jeszcze jednostka, Zarząd Dróg Miejskich, który administruje drogami powiatowymi. Ponadto dzielnica nie posiada dokumentacji porealizacyjnej drogi lokalnej DL-5 na podstawie, której można by zarządzać tym odcinkiem drogi.
W odpowiedzi na powyższy wniosek GDDKiA stwierdził, że był wyłącznie inwestorem miejskiego odcinka drogi Nr 7 (węzeł "Salomea" zlokalizowanego poza odcinkiem drogi ekspresowej). Wskazał, że po zrealizowaniu inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S-8 na odcinku Salomea-Wolica wraz z powiązaniem z drogą krajową nr 7" na odcinku zlokalizowanym w granicach m.st. Warszawy - węzeł Salomea, nastąpiła zmiana przebiegu ul. Badylarskiej, ponieważ w jej ciągu został wybudowany powyższy węzeł służący powiązaniu drogi ekspresowej z układem miejskim, w tym zwłaszcza z drogą nr 7. Tym samym, nowo wybudowany odcinek drogi stanowi ciąg ul. Badylarskiej, co wynika z art. 10 ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 dalej jako ustawa o drogach publicznych). Według GDDKiA, niewątpliwie zarządcą przedmiotowego odcinka drogi publicznej wraz z węzłem Salomea, leżącego na terenie miasta stołecznego, jest Prezydent m.st.
Warszawy. Również pozostałe wybudowane/przebudowane odcinki dróg lokalnych powstałe w ramach ww. inwestycji zlokalizowane na terenie miasta stołecznego Warszawy, od chwili oddania ich do użytkowania znajdują się w zarządzie Prezydenta (art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych). Z kolei prawo trwałego zarządu, na które powołuje się Burmistrz, nie czyni GDDKiA zarządcą przedmiotowego odcinka drogi. Ponadto podniósł, że Prezydentowi m.st. Warszawy została przekazana dokumentacja techniczna a GDDKiA, jako inwestor miejskiego odcinka drogi nr 7 (węzeł Salomea, zlokalizowany poza odcinkiem drogi ekspresowej), zlecił przygotowanie wniosku o wygaszenia prawa trwałego zarządu na nieruchomości zlokalizowanych poza pasem drogi ekspresowej.
Wobec powyższego GDDKiA uznał, że nie może być zarządcą drogi innej kategorii niż droga ekspresowa (lub autostrada), czyli nie może rozstrzygać, jako zarządca drogi (być organem) na podstawie art. 29 ust. 1 i art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Według GDDKiA wniosek powinien być rozpatrzony w zakresie, który z organów: Burmistrz Dzielnicy Włochy bądź Prezydent m.st. Warszawy jest organem właściwym do rozpoznania wniosku [A].
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny) lub też każdy z organów uważa się za niewłaściwy (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
Ponadto, warunkiem rozpatrzenia sporu kompetencyjnego jest precyzyjne ustalenie stanu faktycznego, w którym ma być rozstrzygana sprawa przez właściwy organ. Tylko bezsporny stan faktyczny pozwala bowiem na zastosowanie odpowiedniej normy prawa materialnego, która implikuje wyznaczenie właściwego organu. O sporze w rozumieniu powyższych przepisów można mówić dopiero wtedy, kiedy organy w drodze wszelkich dostępnych metod wykładni prawa, analizując wszystkie obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, dojdą do przekonania, że nie są w stanie jednoznacznie określić, który z nich jest właściwy w sprawie, której przedmiot jest jednoznacznie sprecyzowany pod względem faktycznym.
W niniejszej sprawie do rozstrzygnięcia przedstawiono spór negatywny pomiędzy Burmistrzem Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy a GDDKiA, którego przedmiotem jest rozbieżność w zakresie organu właściwego do rozpatrzenia wniosku o wydanie pozwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia przyłącza energetycznego w pasie drogowym drogi lokalnej o roboczej nazwie DL-5. Według art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2) ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. W myśl natomiast art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, zarządcami dróg, z zastrzeżeniem ust. 3, 5, 5a i 8, są dla dróg:
- 1) krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad;
- 2) wojewódzkich - zarząd województwa;
- 3) powiatowych - zarząd powiatu;
- 4) gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Ustrój miasta stołecznego Warszawy reguluje ustawa z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz.1438). Stanowi ona, iż Warszawa jest gminą mającą status miasta na prawach powiatu (art. 1 ww. ustawy).
Z kolei stosownie do art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, w granicach miast na prawach powiatu zarządcą wszystkich dróg publicznych, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, jest prezydent miasta.
Z powyższych uregulowań wynika zatem, że określenie podmiotu zarządzającego drogą i równocześnie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku RWE Stoen jest ściśle uzależnione od kategorii danej drogi.
Na gruncie niniejszej sprawy, zarówno Burmistrz, jak i GDDKiA zgodnie podają, że ulica Badylarska w Warszawie, na spornym odcinku (obejmującym dz. [...]; [...] i [...] z obrębu [...]) przed realizacją inwestycji pn. "Budowa drogi ekspresowej S-8 na odcinku Salomea-Wolica wraz z powiązaniem z drogą krajową nr 7", była zaliczona do dróg gminnych. Według GDDKiA, po zrealizowaniu powyższej inwestycji przebieg tej ulicy został zmieniony, a nowo wybudowany odcinek drogi (DL-5) stanowi ciąg ul. Badylarskiej. Z treści art. 10 ust. 4 ustawy o drogach publicznych wynika wprost, że "Nowo wybudowany odcinek drogi zostaje zaliczony do kategorii drogi, w której ciągu leży".
Mając na uwadze, że treść powyższego przepisu jest czytelna i w pełni klarowna, należy stwierdzić, że skoro nowo wybudowany odcinek drogi stanowi ciąg ul. Badylarskiej, oznacza to, że leży on w ciągu drogi gminnej. W konsekwencji, w świetle przytoczonego art. 19 ustawy o drogach publicznych, zarządcą tego odcinka drogi nie jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Jak już natomiast powiedziano, po myśli art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, zarządcą wszystkich dróg publicznych (poza autostradami i drogami ekspresowymi) w Warszawie jest Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na gruncie niniejszej sprawy nie można zatem stwierdzić, aby wystąpiły okoliczności, które powodowałyby odstąpienie od zasady wyartykułowanej w przywołanym art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Należy przy tym zauważyć, do czego odwołuje się również w swoim wniosku Burmistrz, że na podstawie ustawy z dnia 15 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego Warszawy, Rada Miasta Stołecznego Warszawy podjęła w dniu 18 grudnia 2008 r. uchwałę Nr XLVI/1422/2008 w sprawie przekazania dzielnicom m.st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m.st. Warszawy (opubl. Mazow.2008.220.9485 dalej jako uchwała kompetencyjna). W uchwale tej przekazano dzielnicom do wykonywania szczegółowe zadania i kompetencje w zakresie dróg publicznych. W zawartym w § 15 pkt 1 uchwały kompetencyjnej katalogu delegowanych obowiązków zarządcy dróg gminnych nie wymieniono jednak wydawania zezwoleń na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg na podstawie art. 40 ust. 1 i 2 pkt 2) ustawy o drogach publicznych.
Przekazanie kompetencji do rozpatrywania tych spraw nie może być przedmiotem domniemania. O właściwości organu do rozpoznania wniosku [A] Sp. z o.o. w W. z dnia 2 czerwca 2015 r. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w celu lokalizacji w pasie drogowym ul. Badylarskiej dz. [...]; [...] i [...] z obrębu [...] w Warszawie, przyłącza energetycznego decydować będzie zatem wspomniana zasada z art. 19 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, jednak Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy nie jest stroną niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, zainicjowanego na skutek wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Dzielnicy Włochy Miasta Stołecznego Warszawy a Dyrektorem Generalnym Dróg Krajowych i Autostrad.
Uwzględniając powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 w związku z art. 151, art. 64 § 3 i art. 193 p.p.s.a. oddalił wniosek Burmistrza Dzielnicy Włochy m.st. Warszawy.