Uzasadnienie
Prezydent Miasta Raciborza, działając za pośrednictwem Dyrektora Ośrodka Pomocy Społecznej w Raciborzu, pismem z dnia 1 marca 2019 r. wystąpił z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta Raciborza, a Prezydentem Miasta Lubina poprzez wskazanie Prezydenta Miasta Lubina, jako organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej Ł. W..
W motywach wniosku wskazano, że zawiadomieniem z dnia 28 grudnia 2018 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie przekazała według właściwości do Raciborskiego Ośrodka Pomocy Społecznej wniosek świadczeniodawcy usług medycznych Regionalnego Centrum Zdrowia w Lubinie, dotyczący potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez okres 90 dni dla Ł. W.. W zawiadomieniu podano, że zakończył on hospitalizację 24 grudnia 2018 r. Nie figurował w ewidencji świadczeniobiorców MOPS w Lubinie, zamieszkiwał w Raciborzu przy ul. R. [...]. MOPS w Lubinie ustalił, że świadczeniobiorca wynajmował lokal pod wskazanym adresem przy ul. R. [...] około trzy lata temu. W odpowiedzi na wniosek do Wydziału Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta Racibórz o udostępnienie danych z rejestru mieszkańców ze wskazaniem adresu i daty zameldowania Ł. W. uzyskano informację, iż w rejestrze mieszkańców Raciborza brak jest danych o pobycie stałym, bądź czasowym Ł. W..
Raciborski OPS w dniu 10 stycznia 2019 r. wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w Warszawie z wnioskiem o udostępnienie danych dotyczących wskazania adresu i daty zameldowania na pobyt stały, czasowy oraz o wskazanie adresu pobytu, nie uzyskując na chwilę obecną odpowiedzi.
Powołując się na treść art. 54 ust. 1 z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. Z 2018 r. poz. 1510 ze zm.) oraz art. 25 Kodeksu cywilnego, wnioskodawca, działając w oparciu o pozyskany materiał dowodowy, uznał, iż można było wykluczyć zamieszkiwanie świadczeniobiorcy usług medycznych na terenie Gminy Racibórz. Przyjąć zatem należało, że w przypadku gdy nie można ustalić miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość organu należy ustalić w oparciu o art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a (miejsce pobytu), lub § 2 k.p.a. (miejsce zdarzenia). W sprawie, zarówno miejsce pobytu, jak również miejsce zdarzenia (wszczęcie postępowania poprzez złożenie wniosku) są związane z tym samym miejscem - miastem Lubin. A zatem z tych też względów organem właściwym do rozpoznania wniosku i wydania decyzji w zakresie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Lubin, a nie Prezydent Miasta Racibórz.
W odpowiedzi na wniosek, Prezydent Miasta Lubina reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Lubinie wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość miejscową w ten sposób, że organem właściwym do rozpoznania sprawy z wniosku Regionalnego Centrum Zdrowia w Lubinie z dnia 20 grudnia 2018 r., o wydanie decyzji przyznającej uprawnienia do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Panu Ł. W. jest Prezydent Miasta Raciborza - Ośrodek Pomocy Społecznej w Raciborzu. Organ wskazał w uzasadnieniu, że w toku prowadzonego postępowania ustalono, że Ł. W. nie posiada i nigdy nie posiadał zameldowania na pobyt stały w Lubinie zaś z portalu informacyjno-usługowego Emp@tia ustalono, że nie posiada również zameldowania na terenie kraju.
Jednocześnie sprawdzono, że nie był świadczeniobiorcą tut. Ośrodka i nie jest znana jego sytuacja życiowa. Burmistrz podkreślił, że Ł. W., przebywając w szpitalu wskazał adres zamieszkania jako Racibórz, ul. R. [...].
Ze zgromadzonego materiału dowodowego przez Raciborski ośrodek wynikało natomiast, że świadczeniobiorca wynajmował lokal mieszkalny przy ul. R. [...] około trzy lata temu. Nie jest znane jego obecne miejsce zamieszkania, ani jakiekolwiek późniejsze. Ostatnim znanym miejscem pobytu pacjenta był wymieniony adres w Raciborzu, zatem organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie potwierdzenia prawa świadczeniobiorcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest Prezydent Miasta Racibórz - jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie ostatnie miejsce pobytu świadczeniobiorcy.
Prezydent wskazał również, że wnioskodawca nie wyczerpał możliwości ustalenia właściwości miejscowej organu na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego wnioskodawca wystąpił do Centrum Personalizacji Dokumentów MSWiA w celu ustalenia miejsca zamieszkania Ł. W., jednakże nie otrzymał jeszcze odpowiedzi. Nie można zatem zgodzić się ze stwierdzeniem, iż nie można ustalić właściwości miejscowej organu na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., a zatem nie zachodziły przesłanki do określenia właściwości na podstawie miejsca zdarzenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozpoznania wniosku wskazać należy, że w myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść wniosku Prezydenta Miasta Raciborza oraz odpowiedzi na tenże wniosek Prezydenta Miasta Lubina, zaistniały spór jest sporem negatywnym dotyczącym potwierdzenia prawa Ł. W. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Podkreślenia wymaga, iż na tle tego przepisu ukształtował się pogląd w orzecznictwie, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak jest też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tą sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak jest w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zatem według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a., jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Rozważając w pierwszej kolejności zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
Wobec tego, uznać należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnim miejscem zamieszkania Ł. W. był Racibórz.
Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych jest Prezydent Miasta Raciborza.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.