Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 grudnia 2022 r. Starosta Zawierciański, na podstawie art. 15 § 1 pkt. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (p.p.s.a.) w związku z art. 161 ust. 1 i 2 pkt. 6 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze, wniósł o wskazanie Marszałka Województwa Śląskiego jako organu właściwego do załatwienia sprawy zatwierdzenia "Projektu robót geologicznych dla potrzeb wykonania dokumentacji określających warunki hydrogeologiczne geologiczno-inżynierskie na potrzeby zadania pn.: Budowa instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF o mocy produkcyjnej 100 tys. ton rocznie w Z. przy ul. P." w celu określenia warunków hydrogeologicznych.
We wniosku wskazano, że K. K., pełnomocnik firmy A. S.A. z siedzibą w Z. przy ul. W. [...], wystąpił do tut. organu z wnioskiem o zatwierdzenie "Projektu robót geologicznych dla potrzeb wykonania dokumentacji określających warunki hydrogeologiczne geologiczno-inżynierskie na potrzeby zadania pn.: Budowa instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF o mocy produkcyjnej 100 tyś ton rocznie w Z. przy ul. P.".
Decyzją z dnia 8 listopada 2022 r., wydaną na podstawie art. 80 ust. 1 i 6 ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, Starosta Zawierciański zatwierdził "Projekt robót geologicznych dla potrzeb wykonania dokumentacji określających warunki hydrogeologiczne geologiczno-inżynierskie na potrzeby zadania pn.: Budowa instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF o mocy produkcyjnej 100 tys. ton rocznie w Z. przy ul. P." w zakresie warunków geologiczno-inżynierskich. Organ ten wskazał jednocześnie, że w sprawie zatwierdzenia ww. projektu robót geologicznych w celu określenia warunków hydrogeologicznych dla powyższej inwestycji organem właściwym jest Marszałek Województwa Śląskiego.
W odpowiedzi na wniosek Marszałek Województwa Śląskiego wniósł o jego oddalenie. Wyjaśnił, że projekty robót geologicznych i dokumentacje geologiczne są zatwierdzane przez starostę, marszałka lub ministra właściwego do spraw środowiska w zależności od właściwości określonej w art. 161 Prawa geologicznego i górniczego (p.g.g.). Przedmiotowa sprawa dotyczy projektu robót geologicznych dla potrzeb dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, o której mowa w art. 90 ust. 1, pkt. 2d p.g.g. oraz w § 12 rozporządzenia w sprawie dokumentacji hydrogeologicznej i dokumentacji geologiczno-inżynierskiej. Zgodnie z art. 80 ust. 1 p.g.g. projekt taki zatwierdza organ administracji geologicznej w drodze decyzji. W myśl art. 161 ust.1 p.g.g. organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2-4, natomiast zgodnie z art. 161 ust. 2 pkt.6 p.g.g., sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące warunków hydrogeologicznych w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, dotyczących inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz ponadwojewódzkich inwestycji liniowych, należą do starosty.
Konstrukcja artykułu 161 ust. 2 pkt. 6 wyraźnie wskazuje, że wyłączeniu z kompetencji starosty podlegają jedynie przedsięwzięcia mogące negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz opracowania dotyczące ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Bez wątpienia projekt robót geologicznych będący przedmiotem sporu nie dotyczy żadnego z tych wyłączeń. Zwrócono ponadto uwagę na niedopuszczalność zatwierdzania jednego projektu robót geologicznych przez dwa organy, bądź zatwierdzania projektów robót geologicznych w części. W tych okolicznościach oddalenie wniosku jest uzasadnione.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Wniosek Starosty Zawierciańskiego zmierza do rozstrzygnięcia sporu o właściwość pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa Śląskiego na tle sprawy o zatwierdzenie projektu robót geologicznych dla potrzeb wykonania dokumentacji określających warunki geologiczno-inżynierskie i hydrogeologiczne w związku z planowaną inwestycją w postaci budowy instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF o mocy produkcyjnej 100 tys. ton rocznie w Z. Podmiotowe warunki dopuszczalności rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między wyżej wskazanymi organami jednostek samorządu terytorialnego, na tle sprawy o zatwierdzenie projektu robót geologicznych (art. 80 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze/p.g.g.), zostały spełnione. Biorąc pod rozwagę, że organy pozostające w sporze nie mają wspólnego organu wyższego stopnia (zgodnie z art. 157 p.g.g. w stosunku do marszałków województw organem wyższego stopnia jest minister właściwy do spraw środowiska, natomiast zgodnie z art. 17 pkt 1 k.p.a. organem wyższego stopnia względem starosty jako organu administracji geologicznej pozostaje właściwe samorządowe kolegium odwoławcze), jak również uwzględniając, że nie zachodzą przypadki, o których mowa w art. 22 § 1 pkt 2-4 k.p.a., należy przyjąć, że kompetencja do rozstrzygnięcia powyższego sporu należy do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie budzi także wątpliwości realizacja warunków przedmiotowych. Z akt sprawy wynika, że sprawa administracyjna w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 80 ust. 1 p.g.g. ma charakter konkretny i indywidualny, aktualny i zawisły.
Przedmiotowy spór o właściwość prezentuje typową kategorię sporu negatywnego, w ramach którego co najmniej dwa organy uznają się za niewłaściwe do rozpoznania tożsamej sprawy administracyjnej. Strony niniejszego sporu różnią się w sposobie wykładni i zastosowania regulacji kompetencyjnej wynikającej z art. 161 ust. 1 w zw. z art. 161 ust. 2 pkt 6 p.g.g. Wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych został złożony w związku z koniecznością opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej i hydrogeologicznej (art. 79 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 2 i pkt 3 p.g.g.) w celu określenia warunków geologiczno-inżynierskich (zob. art. 91 ust. 1 p.g.g.) oraz hydrogeologicznych (zob. art. 90 ust. 1 pkt 2 p.g.g.) związanych z planowaną inwestycją polegającą na budowie instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF o mocy produkcyjnej 100 tys. ton rocznie.
O ile właściwość Starosty Zawierciańskiego w zakresie rozpoznania wniosku w części dotyczącej zatwierdzenia projektu robót geologicznych, w zakresie opracowania dokumentacji geologiczno-inżynierskiej dotyczącej warunków posadawiania planowanych obiektów budowlanych (art. 161 ust. 2 pkt 3 p.g.g.), nie jest przedmiotem sporu i w tym zakresie doszło już do rozstrzygnięcia sprawy przez wydanie decyzji z dnia 8 listopada 2022 r., o tyle wątpliwości organów pozostających w sporze budzi ich właściwość w sprawie zatwierdzenia tożsamego projektu robót geologicznych w zakresie opracowania dokumentacji hydrogeologicznej, mającej określić warunki hydrogeologiczne realizacji inwestycji polegającej na budowie instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF, związanej z przetwarzaniem odpadów. Bezpośrednim przedmiotem sporu stała się zatem interpretacja i zastosowanie art. 161 ust. 2 pkt. 6 p.g.g.
Naczelny Sąd Administracyjny, po zapoznaniu się z materiałem procesowym przedłożonym przez organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu oraz stanowiskami stron sporu, stwierdził, że walorem prawidłowości należy obdarzyć stanowisko zajęte przez wnioskodawcę.
Zgodnie z art. 161 ust. 1 p.g.g. rozkład kompetencji (właściwości) rzeczowej miedzy organami administracji geologicznej wyznacza w pierwszej kolejności ogólna zasada domniemania właściwości marszałka województwa jako organu pierwszej instancji. Wyjątki od powyższej zasady zostały przewidziane w ust. 2-4 art. 161 p.g.g., które, jako przepisy kompetencyjne o charakterze ekscepcyjnym, muszą być interpretowane ściśle i restryktywnie, zgodnie z zasadą wykładniczą exceptiones non sunt extendendae. Wątpliwości interpretacyjne na tle rozgraniczenia właściwości marszałka województwa oraz starosty jako organów administracji geologicznej muszą więc być rozstrzygane na korzyść zakresu kompetencji marszałka województwa.
W związku z powyższym należy stwierdzić, że zgodnie z art. 161 ust. 2 p.g.g. starosta pozostaje – w drodze wyjątku od zasady z art. 161 ust. 1 p.g.g. – właściwym organem administracji geologicznej pierwszej instancji w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych (art. 80 ust. 1 p.g.g.) oraz dokumentacji geologicznych (art. 93 ust. 2 w zw. z art. 88 ust. 2 pkt 1-3 p.g.g.), o ile sprawy te dotyczą ściśle określonych w pkt. 1-6 ust. 2 art. 161 rodzajów lub kategorii robót geologicznych lub dokumentacji geologicznych. W istotnym w niniejszej sprawie punkcie 6 ust. 2 art. 161 rozważanej ustawy przewidziano, że do właściwości starosty należą sprawy zatwierdzania projektów robót geologicznych oraz dokumentacji geologicznych, które dotyczą "warunków hydrogeologicznych w związku z zamierzonym wykonywaniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie, dotyczących inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany, z wyłączeniem przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz ponadwojewódzkich inwestycji liniowych".
Właściwość starosty na tle art. 161 ust. 2 pkt 6 p.g.g. aktualizuje się zatem w sytuacji łącznego spełnienia czterech warunków: 1) objęte wnioskiem o zatwierdzenie projekty robót geologicznych lub dokumentacje geologiczne muszą dotyczyć warunków hydrogeologicznych planowanych robót lub określonych w podlegającej zatwierdzeniu dokumentacji hydrogeologicznej;
- 2) wniosek o zatwierdzenie projektu robót geologicznych lub dokumentacji geologicznej w zakresie warunków hydrogeologicznych (są to więc roboty hydrogeologiczne oraz dokumentacje hydrogeologiczne) muszą być związane z zamierzonym (planowanym) przedsięwzięciem (przede wszystkim wykonywanym w ramach robót geologicznych w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 11 p.g.g.) mogącym (choćby "potencjalnie") negatywnie oddziaływać na wody podziemne, w tym powodować ich zanieczyszczenie;
- 3) planowane (projektowane) lub zrealizowane dla potrzeb sporządzenia dokumentacji hydrogeologicznej roboty hydrogeologiczne muszą dotyczyć inwestycji zaliczonych do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany;
- 4) planowane (projektowane) lub zrealizowane roboty hydrogeologiczne nie mogą dotyczyć przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz ponadwojewódzkich inwestycji liniowych.
W niniejszej sprawie realizacja warunków wskazanych w punktach 1, 2 i 4 nie budzi wątpliwości. Konieczność zatwierdzenia projektu planowanych robót geologicznych w zakresie warunków hydrogeologicznych jest związana z planowanymi robotami hydrogeologicznymi polegającymi na wykonaniu otworów hydrogeologicznych i pobrania prób wody poziemnej (zob. przedłożony przez inwestora "Projekt Robót geologicznych"). Powyższe roboty hydrogeologiczne mogą negatywnie oddziaływać na wody podziemne, natomiast nie dotyczą one – zgodnie z treścią przedłożonej dokumentacji projektowej – przedsięwzięć mogących negatywnie oddziaływać na wody lecznicze oraz ponadwojewódzkich inwestycji liniowych. Wątpliwości organów pozostających w sporze wzbudziła natomiast przesłanka z punktu 3, który dotyczy związku projektowanych robót hydrogeologicznych z inwestycjami zaliczonymi do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany.
Wbrew stanowisku Marszałka Województwa Śląskiego wykładnia tej przesłanki, w zgodzie z zasadą restryktywnej wykładni przepisów wprowadzających wyjątki oraz przepisów kompetencyjnych, prowadzi do jednoznacznego wniosku na gruncie reguł wykładni językowej i systemowej.
Ustawodawca odwołał się w art. 161 ust. 2 pkt 6 p.g.g. do pojęcia przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Pojęcie to ma charakter normatywnie określony, a jego treść wynika przede wszystkim z art. 59 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt. 8 i 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (u.o.ś.). Istnieją dwie kategorie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko: 1) przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko;
2) przedsięwzięcia mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. O ile dla tych pierwszych przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest z mocy ustawy obligatoryjne, o tyle dla tych drugich obligatoryjność przeprowadzenia oceny środowiskowej jest potencjalna i względna, gdyż zachodzi ona wtedy, gdy obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1 u.o.ś. Integralnym i koniecznym elementem przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko jest sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport ten musi zostać sporządzony i załączony do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (art. 74 ust. 1 pkt 1 u.o.ś.), co oznacza, że w przypadku tego rodzaju przedsięwzięć nie można twierdzić, że "obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany". Pomijając już błędne językowo sformułowanie normatywne ("obowiązek (...) może być wymagany"), nie ulega wątpliwości, że dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest wymagane, a nie "może być wymagane". Potencjalny obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jako przesłanka z art. 161 ust. 2 pkt 6 p.g.g. może zatem powstać tylko w odniesieniu do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli zostanie wydane postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1 u.o.ś.
Jeżeli zatem w przedmiotowej sprawie planowana inwestycja, z której realizacją wiąże się z konieczność zatwierdzenia w zakresie warunków hydrogeologicznych projektu robót geologicznych, które mogą negatywnie oddziaływać na wody podziemne, została zaliczona, zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta Zawiercie z dnia 10 marca 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do produkcji paliwa alternatywnego RDF o mocy produkcyjnej 100 tys. ton rocznie, na podstawie art. 60 pkt 1 u.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 47 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to nie jest prawidłowe stanowisko uznające, że inwestycja ta jest w świetle art. 161 ust. 2 pkt 6 p.g.g. przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, "dla którego obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko może być wymagany".
W konsekwencji trzeba przyjąć, że nie został spełniony opisany wyżej warunek nr 4 z art. 161 ust. 2 pkt 6 p.g.g., a zatem w sprawie, której dotyczy spór o właściwość, nie zostały spełnione przesłanki do uznania właściwości Starosty Zawierciańskiego do rozpoznania sprawy o zatwierdzenie projektu robót geologicznych w zakresie warunków hydrogeologicznych na podstawie powyższego przepisu. Organem właściwym do rozpoznania tego rodzaju sprawy jest tym wypadku Marszałek Województwa Śląskiego, zgodnie z ogólną zasadą wynikającą z art. 161 ust. 1 p.g.g.
W końcowych uwagach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie jest ponadto trafne stanowisko Marszałka Województwa Śląskiego, że dwa odrębne organy (starosta i marszałek województwa) załatwiają jednocześnie (niejako "wspólnie") jedną sprawę administracyjną o zatwierdzenie projektu robót geologicznych. Już choćby z zestawienia treści pkt. 3 i pkt 6 ust. 2 art. 161 p.g.g. można wyprowadzić wniosek, że ten sam wnioskodawca może objąć jednym projektem robót geologicznych dotyczących tożsamej inwestycji zarówno roboty geologiczno-inżynierskie, jak i roboty hydrogeologiczne. Jeżeli natomiast zgodnie z art. 161 ust. 1 i 2 p.g.g. na tle treści podlegającej zatwierdzeniu dokumentacji projektowej okaże się, że w zakresie planowanych do zatwierdzenia robót geologiczno-inżynierskich lub hydrogeologicznych właściwe będą różne organy, to jest oczywiste, że w tym zakresie będziemy mieli do czynienia z dwiema odrębnymi sprawami administracyjnymi, które będą jedynie dotyczyły tej samej inwestycji, jednak odrębnych kategorii robót geologicznych związanych z koniecznością sporządzenia odpowiedniej dokumentacji geologiczno-inżynierskiej lub hydrogeologicznej.
W takiej sytuacji racjonalnym podejściem jest rozpatrzenie przez właściwy organ sprawy zatwierdzenia projektu robót geologiczno-inżynierskich w pierwszej kolejności, a następnie przekazanie sprawy zatwierdzenia projektu robót hydrogeologicznych drugiemu organowi.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.