Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 października 2021 r. Starosta Pruszkowski zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Olsztyńskim przez wskazanie Starosty Olsztyńskiego jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu złożonego przez B. S. zamieszkałą w O. przy ul. [...] [...] m. [...] (dalej jako: osoba zbywająca).
Starosta Pruszkowski wskazał, że w dniu [...] lipca 2021 r. B. S., zam. O., ul. [...] [...] m. [...] poinformowała Starostę Olsztyńskiego o zbyciu pojazdu marki Peugeot 307, nr rejestracyjny [...]. Starosta Olsztyński przekazał Staroście Pruszkowskiemu zgłoszenie zbycia ww. pojazdu złożone przez Panią B. S. z dołączoną kopią dokumentu, na podstawie którego nastąpiło zbycie pojazdu.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość organ wskazał, że art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.) określa organ właściwy rzeczowo do rozstrzygnięcia sprawy w przedmiocie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, to jest starostę, jednakże nie wskazuje zasad ustalania właściwości miejscowej organu posiadającego kompetencję do przyjęcia przedmiotowego zawiadomienia. Właściwości takiej nie można też jednoznacznie ustalić poprzez odwołanie się do treści rozporządzeń, w których nie wskazano starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu jako organu rejestrującego, właściwego do przyjęcia zawiadomienia o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Przepisy te wskazują wyłącznie organ właściwy rzeczowo w określonej kategorii spraw. Zdaniem wnioskodawcy, na podstawie tych przepisów nie można wnioskować, że skoro rejestracji pojazdu dokonał konkretny (tj. właściwy miejscowo) starosta, to do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu właściwy jest ten sam starosta.
Nie ma więc podstaw do twierdzenia, że starosta, o jakim mowa w art. 73 ust. 1 p.r.d. i starosta, o jakim mowa w art. 78 ust. 2 tej ustawy, to zawsze ten sam organ (z punktu widzenia właściwości miejscowej).
Organ podkreślił, że skoro ustawodawca nie sprecyzował w art. 78 ust. 2 p.r.d., iż właściciel pojazdu jest obowiązany zawiadomić o nabyciu lub zbyciu pojazdu starostę właściwego ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, to przy ustalaniu starosty właściwego do załatwienia powyższej sprawy należy wziąć pod uwagę przepisy ogólne dotyczące właściwości organów zawarte w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 poz. 735; powoływanej dalej jako: k.p.a.), w szczególności jego art. 21 § 1 pkt 3. Sprawa zainicjowana zawiadomieniem osoby zbywającej o zbyciu pojazdu bez wątpienia nie dotyczy kategorii spraw wskazanych w art. 21 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., a zatem do ustalenia organu właściwego miejscowo należy zastosować regułę wskazaną w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a., w której decydujące znaczenie ma miejsce zamieszkania strony w kraju. Z akt sprawy wynika, że B. S. zamieszkuje w O. przy ul. [...] [...] m [...], co oznacza, że stosownie do treści art. 78 ust. 2 p.r.d. oraz art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. organem właściwym rzeczowo i miejscowo do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest Starosta Olsztyński (właściwy ze względu na miejsce zamieszkania właściciela pojazdu).
W ocenie wnioskodawcy, wskazanie starosty właściwego ze względu na miejsce zamieszkania zbywcy pojazdu jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu wynika również z tego, że starosta jest organem administracji publicznej funkcjonującym w ramach pośredniego poziomu podziału terytorialnego kraju i wyłanianym przez wspólnotę samorządową w trybie określonym w ustawie o samorządzie powiatowym. Przynależność do wspólnoty samorządowej osób fizycznych następuje z mocy prawa w oparciu o kryterium zamieszkiwania na terenie danego powiatu. Bez przepisu szczególnego ustanawiającego odrębny zakres kompetencji, starosta może podejmować władcze czynności faktyczne jedynie wobec członków wspólnoty samorządowej - osób zamieszkujących na jej terenie i per analogia osób prawnych mających siedzibę na terenie określonego powiatu.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Olsztyński wniósł o wskazanie Starosty Pruszkowskiego jako organu w właściwego do rozpoznania zawiadomienia o zbyciu pojazdu wniesionego przez B. S. W uzasadnieniu podniósł, że wobec treści art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w zw. z art. 91 i 92 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U, 2020, poz. 920 ze zm.), z uwagi na miejsce zamieszkania osoby zbywającej w niniejszej sprawie, ewentualny spór o właściwość w ogóle nie dotyczy Starosty Olsztyńskiego. Zbywca ma miejsce zamieszkania w mieście O., a zatem właściwy w sprawie winien być Prezydent Miasta Olsztyn - wykonujący zadania Starosty w mieście na prawach powiatu (art. 92 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym).
Odpowiadając zaś na wniosek Starosty Pruszkowskiego, organ wskazał, że rozstrzygnięcie zaistniałego sporu kompetencyjnego nie poddaje się jednoznacznej ocenie. W jego ocenie istnieją podstawy do wskazania jako organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu - organu rejestracji pojazdu, czyli w przedmiotowej sprawie Starosty Pruszkowskiego. Zdaniem Starosty Olsztyńskiego, za wskazaniem jako właściwy organu rejestracji pojazdu przemawia to, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji, o czym należy wnioskować przede wszystkim z całokształtu regulacji, tj. na podstawie wykładni systemowej, ale również ze względów praktycznych. Podkreślono, że organ rejestracji jest wprost wskazany jako organ właściwy w razie czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 p.r.d.), jak również wyrejestrowania pojazdu (art. 79 p.r.d.).
Ponadto, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach, dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane dalej "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Z przepisów tych należy wnioskować, że pojazd stanowi przedmiot regulacji, a obowiązki spoczywające na podmiotach dokonujących czynności z nim związanych są pochodną faktu, jego rejestracji.
Reasumując Starosta Olsztyński stwierdził, że w przedmiotowej sprawie należy wnioskować, iż organ rejestrujący zachowuje swoją właściwość także w razie zbycia pojazdu. Nie mogą mieć w takim razie zastosowania przepisy k.p.a. (art. 21 k.p.a.) określające właściwość miejscową organu, na które powołuje się Wnioskodawca. Przedmiotem sporu nie jest bowiem sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.). Obowiązujące regulacje ustawowe nie dają podstaw do wskazania jako organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu organu właściwego dla miejsca zamieszkania/siedziby zbywcy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Według art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O istnieniu sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmie działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny), względnie gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Jest to wynikiem jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez organy administracji publicznej własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a także sprawy, która w toku postępowania przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze innego niż decyzja aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75).
Konsekwencją tego jest to, że przedmiot sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt II GW 29/20, K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Spór w rozpoznawanej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Pruszkowskim i Starostą Olsztyńskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego przez Starostę Krakowskiego. Zawiadomienie złożone zostało przez byłą właścicielkę pojazdu, mającą miejsce zamieszkania w O. Wymienione wyżej organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
W rozpoznawanej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę (także przez prezydenta miasta na prawach powiatu) w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że to przyjęcie zawiadomienia mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 Prawa o ruchu drogowym). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art.
- 21) nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była przedmiotem rozważań w wielu postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie ukształtowało się stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 71/20, I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II GW 31/21, z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 44/21, z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 67/21, II GW 69/21, z 30 września 2021 r, sygn. akt II GW 71/21, z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 77/21; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 94/21 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust.
- 1) czy wyrejestrowania pojazdu (art.
- 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Uzasadnia to przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" dotyczące pojazdu zarejestrowanego należą do właściwości organu miejsca ostatniej rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia cel wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa.
Nie jest sporne między stronami niniejszego postępowania, że pojazd, którego dotyczy zawiadomienie o zbyciu, został zarejestrowany przez Starostę Pruszkowskiego.
W konsekwencji, organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu jest Starosta Pruszkowski. Na marginesie należy podkreślić, że analogiczny spór o właściwość - między tymi sami organami w sprawie przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu - był już rozstrzygany przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 93/21.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.