Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 listopada 2021 r. Prezydent Miasta Lublin zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Starostą Krakowskim przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia złożonego przez A. S., zamieszkałą w (...), o zbyciu pojazdu marki (...) o numerze rejestracyjnym (...).
Prezydent Miasta Lublin wskazał, że Starosta Krakowski pismem z 2 sierpnia 2021 r. przekazał Staroście Powiatu Lubelskiego zawiadomienie A. S., jako organowi właściwemu do załatwienia sprawy. Następnie pismem z 12 sierpnia 2021 r. Starosta Powiatu Lubelskiego przekazał zawiadomienie Prezydentowi Miasta Lublin według właściwości.
Następnie w dniu 1 września 2021 r. Prezydent Miasta Lublin przekazał zawiadomienie Staroście Krakowskiemu, wskazując, że w przypadku zawiadomienia o zbyciu pojazdu reguły właściwości miejscowej określają przepisy art. 73 ust. 1-5 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r. poz. 450, dalej: "p.r.d.").
W dniu 13 września 2021 r. Starosta Krakowski zwrócił sprawę do Urzędu Miasta Lublin. W ocenie Starosty, powołującego się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, właściwość miejscową organu w sprawie zawiadomienia o zbyciu pojazdu ustala się według miejsca zamieszkania wnioskodawcy w kraju.
Starosta Krakowski w odpowiedzi na wniosek wskazał, że z uwagi na to, że ustawodawca nie określił właściwości miejscowej, zastosowanie będą miały reguły ogólne wynikające z art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 ze zm.). Wobec czego organem właściwym do rozpoznania wniosku jest organ właściwy dla miejsca zamieszkania osoby zgłaszającej. Starosta podkreślił, że od dnia 1 stycznia 2020 r., kiedy wprowadzono przepisy dotyczące kar administracyjnych za niedopełnienie obowiązku zgłoszenia nabycia lub zbycia pojazdu, nie ma przeszkód do odnotowania zbycia pojazdu przez organ właściwy ze względu na miejsce zamieszkania zbywcy w systemie informatycznym POJAZD.
W związku z tym nie ma zagrożenia dla ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach. Obecnie rejestrem, w którym dokonuje się wszelkich operacji związanych z ewidencjonowaniem pojazdów jest Centralna Ewidencja Pojazdów, natomiast "akta pojazdu", są wyłącznie formą archiwizacji dokumentów, a nie rejestrem. Wobec powyższego Starosta Krakowski uznał, że nie ma podstaw do uznania go jako organu właściwego do załatwienia sprawy zgodnie z żądaniem wniosku.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Według art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O istnieniu sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmie działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny), względnie gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Jest to wynikiem jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez organy administracji publicznej własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a także sprawy, która w toku postępowania przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze innego niż decyzja aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 79/05, ONSAiWSA 2006/3/75).
Konsekwencją tego jest to, że przedmiot sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 października 2020 r., sygn. akt II GW 29/20, K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Spór w rozpoznawanej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Lublin i Starostą Krakowskim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu zarejestrowanego przez Starostę Krakowskiego. Zawiadomienie złożone zostało przez byłą właścicielkę pojazdu, mającą miejsce zamieszkania w Lublinie. Wymienione wyżej organy nie mają wspólnego dla nich organu wyższego stopnia.
W rozpoznawanej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę (także przez prezydenta miasta na prawach powiatu) w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że to przyjęcie zawiadomienia mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 Prawa o ruchu drogowym). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożonego sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu (art.
- 21) nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była przedmiotem rozważań w wielu postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie ukształtowało się stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 71/20, I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II GW 31/21, z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 44/21, z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 67/21, II GW 69/21, z 30 września 2021 r, sygn. akt II GW 71/21, z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 77/21 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 Prawa o ruchu drogowym obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust.
- 1) czy wyrejestrowania pojazdu (art.
- 79) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Uzasadnia to przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" dotyczące pojazdu zarejestrowanego należą do właściwości organu miejsca ostatniej rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia cel wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa.
Funkcjonalność systemu informatycznego POJAZD, na którą zwrócił uwagę Starosta Krakowski, polegająca na tym, że obecnie ten system umożliwia wprowadzenie zgłoszenia zbycia pojazdu także w urzędzie starosty, który tego pojazdu nie zarejestrował, wprawdzie umożliwia zapewnienie ciągłości wpisów dokonywanych w tym systemie informatycznym w zakresie właścicieli pojazdów, to jednak nie może być uznana za argument niweczący wniosek wyprowadzony z wyżej wymienionych przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust.
1) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79), że kwestie o charakterze "rejestrowym" dotyczące pojazdu zarejestrowanego należą do właściwości organu miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Wniosek ten jest wsparty argumentem, że logiczną konsekwencją tworzenia przez organ rejestrujący indywidualnej teczki pojazdu zarejestrowanego, jest celowość składania dokumentów dotyczących zawiadomienia o zbyciu pojazdu do tego organu.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.