Uzasadnienie
Wnioskiem z 12 listopada 2021 r. Prezydent Miasta [...] (dalej: Wnioskodawca) zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między nim a Prezydentem Miasta [...] przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania zawiadomienia złożonego przez [...] Spółka z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: Spółka), o zbyciu pojazdu marki Renault Megane Grandtour [...] o numerze rejestracyjnym [...]. We wniosku podniósł, że 19 lipca 2021r. Spółka zawiadomiła o zbyciu wyżej wskazanego pojazdu Prezydenta Miasta [...], który to był organem rejestrującym pojazd.
Powyższe zawiadomienie w dniu 1 października 2021r. Prezydent Miasta [...] przekazał Prezydentowi Miasta [...] jako organowi właściwemu ze względu na miejsce siedziby Spółki - dotychczasowego właściciela pojazdu. Wnioskodawca podał także, że następnie organy rejestracyjne przekazywały sobie wzajemnie ww. zawiadomienie o zbyciu pojazdu.
Wnioskodawca nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta [...], że jest organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu przedmiotowego pojazdu. Stwierdził, że przyjęcie przez starostę (tutaj: prezydenta sprawującego funkcję starosty) zawiadomienia o zbyciu pojazdu stanowi czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.; dalej: p.p.s.a.). Wobec tego w niniejszej sprawie nie mogą mieć zastosowania przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 z późn. zm.; dalej: k.p.a), określające właściwość miejscową organu, a szczególnie - art. 21 cyt. aktu.
W ocenie Wnioskodawcy zagadnienie odnoszące się do zasad ustalania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu zostało jasno uregulowane w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2020r., poz. 110 z późn. zm.; dalej: p.r.d.), co znajduje potwierdzenie w licznym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta [...] wywodził, że organ ostatniej rejestracji wskazany został w art. 79 ust. 1 p.r.d. dla czynności wyrejestrowania pojazdu, jako wyjątek od zasady generalnej określonej w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Zdaniem Prezydenta Miasta [...] w przypadku braku sprecyzowania właściwości miejscowej organu w przepisie szczególnym, należy stosować zasadę generalną, nie zaś wyjątek wskazany w odrębnym przepisie dla innych czynności. Nie ma zatem podstawy prawnej do ustalenia właściwości miejscowej do czynności określonych w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. w oparciu o art. 79 ust. 1 p.r.d., zwłaszcza że zawiadomienie o zbyciu lub nabyciu pojazdu określone w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. nie jest w żaden sposób powiązane z wyrejestrowaniem pojazdu określonym w art. 79 p.r.d.
W związku z powyższym Prezydent Miasta [...] stwierdził, że właściwość miejscową w niniejszej sprawie należy określić na podstawie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 p.p.s.a. (Dz. U. z 2022 r. poz. 329) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Według art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzyganie powyższych sporów należy do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego.
O istnieniu sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego można mówić wtedy, gdy dwa lub więcej organów podejmą działania zmierzające do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej (spór pozytywny), względnie gdy żaden z organów nie uważa się za właściwy do rozstrzygnięcia sprawy (spór negatywny). Jest to wynikiem jednoczesnego przyjmowania lub wyłączania przez organy administracji publicznej własnych kompetencji do załatwiania indywidualnej sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a., a także sprawy, która w toku postępowania przed organem administracji publicznej podlega załatwieniu w drodze innego niż decyzja aktu administracyjnego, bądź też w innej prawnej formie działania administracji publicznej podlegającej kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 p.p.s.a. oraz przepisów szczególnych, o których mowa w art. 3 § 3 p.p.s.a. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji prawnej, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ administracji publicznej określonej sprawy administracyjnej (postanowienie NSA z 14 grudnia 2005r., sygn. akt II OW 79/05; opubl.
ONSAiWSA 2006/3/75). Konsekwencją tego jest to, że przedmiot sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego między organami wymienionymi w art. 4 p.p.s.a. należy wiązać z prawnymi formami działania administracji poddanymi kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne. Istnienie funkcjonalnego związku między zakresem kontroli sądu administracyjnego nad wykonywaniem administracji publicznej, a przedmiotem (konkretnych) sporów o właściwość (sporów kompetencyjnych) pozwala na wskazanie granicy, do której sięga kognicja NSA wynikająca z art. 4 p.p.s.a. (por. postanowienie NSA z 6 października 2020r., sygn. akt II GW 29/20, K. Defecińska - Tomczak, glosa do postanowienia NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 60/05, OSP 2007, z. 7 - 8, s. 488 i n.).
Spór w rozpoznawanej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta [...] i Prezydentem Miasta [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu wskazanego na wstępie pojazdu o nr rej. [...]. Zawiadomienie złożone zostało przez Spółkę, mającą swoją siedzibę w [...].
W rozpoznawanej sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę (także jak w przedmiotowej sprawie - prezydenta miasta na prawach powiatu) w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że to przyjęcie zawiadomienia mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony administracyjną karą pieniężną, przewidzianą przez art. 140mb pkt 2 p.r.d.. Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę (także prezydenta miasta na prawach powiatu) należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty (także prezydenta miasta na prawach powiatu) jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, gdyż nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o zbyciu pojazdu, jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy k.p.a. określające właściwość miejscową organu, w tym art. 21, nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była przedmiotem rozważań w wielu postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie ukształtowało się stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (por.: postanowienia NSA z: 1 grudnia 2020r., sygn. akt I OW 71/20, I OW 97/20; 27 maja 2021r., sygn. akt II GW 19/21; 14 lipca 2021r. sygn. akt II GW 31/21; 27 lipca 2021r., sygn. akt II GW 44/21; 28 września 2021r., sygn. akt II GW 67/21, II GW 69/21; 30 września 2021r., sygn. akt II GW 71/21; 18 listopada 2021r., sygn. akt II GW 77/21; opubl.:orzeczenia.nsa.gov.pl).
Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 p.r.d.) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 p.r.d.) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Uzasadnia to przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" dotyczące pojazdu zarejestrowanego należą do właściwości organu miejsca ostatniej rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia cel wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r., poz. 2130), dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów.
Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa.
Nie jest sporne miedzy stronami niniejszego postępowania, że pojazd, którego dotyczy zawiadomienie o zbyciu został zarejestrowany przez Prezydenta Miasta [...]. W konsekwencji organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu w niniejszej sprawie jest Prezydent Miasta [...].
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.