Uzasadnienie
Minister Środowiska wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Marszałkiem Województwa D. Minister Środowiska wyjaśnił, że negatywny spór kompetencyjny dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. (dalej PGNiG S.A.) o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do warstw czerwonego spągowca złoża gazu ziemnego Ż.".
Z wnioskiem o zatwierdzenie tej dokumentacji PGNiG SA wystąpiła do Marszałka Województwa D, który przekazał go według właściwości Ministrowi Środowiska. Wniosek PGNiG S.A. wpłynął do Marszałka Województwa D. w dniu [...] grudnia 2014 r. (data wpływu na Prezentacie Urzędu). W uzasadnieniu wniosku PGNiG S.A., odwołując się do art. 93 w zw. z art. 161 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 163, poz. 981 ze zm. – dalej P.g.g.) wskazała, że przedkładana do zatwierdzenia dokumentacja hydrogeologiczna nie dotyczy wtłaczania wód pochodzących z projektowanego odwodnienia złoża, lecz dotyczy wtłaczania wód wydobytych w trakcie eksploatacji złóż węglowodorów. W tym stanie prawnym bezsprzecznie organem właściwym do zatwierdzenia złożonej dokumentacji jest Marszałek Województwa D..
Jak wynika z treści zawiadomienia z dnia 15 stycznia 2015 r. wydanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Marszałek Województwa D. uznał, że przedłożona dokumentacja została sporządzona w celu rozszerzenia Koncesji Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa nr [...] z dnia [...].06.1993 r. na wydobywanie gazu ziemnego ze złoża "Ż." o możliwość zatłaczania do warstwy chłonniejszego czerwonego spągowca wód złożonych, wydobywanych wraz z gazem ziemnym z permskich utworów geologicznych. Organem właściwym do zmiany koncesji w tym zakresie jest Minister Środowiska, a zatem jest też organem właściwym do wydania decyzji w zakresie zatwierdzenia przedmiotowej dokumentacji.
W uzasadnieniu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Minister Środowiska wyjaśnił, że przepis art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. został zmieniony ustawą z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r. poz. 1133 – dalej ustawa zmieniająca), która weszła w życie 1 stycznia 2015 r. Dopiero z tym dniem art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. określa ministra właściwego do spraw środowiska, jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, do którego należą sprawy związane z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczące złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 ustawy, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż, wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu, a także w związku z wtłaczaniem do górotworu, powstałych przy wydobywaniu tych kopalin, wód złożowych.
Natomiast według art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wpływu wniosku strony do organu, Minister Środowiska nie był właściwy w sprawach z zakresu dokumentacji powstałej w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych, gdyż powyższa dokumentacja nie została wskazana w tym przepisie. Zgodnie z art. 161 ust. 1 P.g.g. właściwym organem w tej sprawie na dzień wpływu wniosku był marszałek województwa.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, Marszałek Województwa D. wniósł o wskazanie Ministra Środowiska jako organu właściwego do rozpoznania wniosku PGNiG S.A. Odwołując się do poglądu Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego w postanowieniu z dnia 1 lutego 2013 r. (sygn. II GS 17/12) Marszałek wyjaśnił, że Minister Środowiska jest organem właściwym do wydania decyzji dotyczących złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1 P.g.g., to tym samym jest właściwym do zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej, o ile dotyczy ona złoża kopaliny, o której mowa w art. 10 ust. 1 P.g.g.
Minister Środowiska w piśmie procesowym z dnia [...] czerwca 2015 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wyjaśnił, że co do zasady przepis art. 160 P.g.g. przewiduje kontynuację kompetencji do zatwierdzania dokumentacji geologicznej, ale wyłącznie gdy dokumentacja jest związana z udzielaną uprzednio koncesją na poszukiwanie lub rozpoznanie złoża. Jednak przepis ten nie odnosi się w ogóle do koncesji na wydobywanie. Z uwagi na zakaz rozszerzającej wykładni norm kompetencyjnych i zakaz wykładni per analogiam, w ocenie Ministra Środowiska, w niniejszej sprawie właściwym organem administracji geologicznej będzie Marszałek Województwa zgodnie z ogólną normą kompetencyjną wyrażoną w art. 161 ust. 1 P.g.g.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 20 k.p.a. właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Z przepisu tego wynika, że właściwość rzeczowa organu administracji publicznej do załatwienia określonej sprawy to po prostu kompetencja (uprawnienie) wynikające z przepisu ustawy prawnomaterialnej do zajęcia się danego rodzaju sprawą i jej rozstrzygnięcie w sposób w tej ustawie wskazany.
Stosownie do art. 61 § 3 k.p.a. datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.
Problem w rozpoznawanej sprawie dotyczy tego, który organ jest właściwy do rozpoznania wniosku Polskiego Górnictwa Naftowego i Gazownictwa S.A. o zatwierdzenie "Dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do warstw czerwonego spągowca złoża gazu ziemnego Ż..
Jak wynika z akt sprawy powyższy wniosek został doręczony Marszałkowi Województwa D. w dniu [...] grudnia 2014 r.
Wymaga więc oceny, który z organów administracji geologicznej był właściwy do rozpoznania tegoż wniosku w dacie jego wpływu do organu. Zgodnie bowiem z art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznych oraz dokumentacji geologiczno-inżynierskich, a także projektów robót geologicznych, na podstawie których zostały one wykonane, stosuje się dotychczasowe przepisy dotyczące właściwości organów. Uwaga ta jest istotna, gdyż powyższą ustawą została z dniem 1 stycznia 2015 r. znowelizowana ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. – Prawo geologiczne i górnicze.
Zgodnie ze stanem prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r., w myśl art. 88 ust. 1 P.g.g. wyniki prac geologicznych, wraz z ich interpretacją, określeniem stopnia osiągnięcia zamierzonego celu wraz z uzasadnieniem, przedstawia się w dokumentacji geologicznej. Natomiast według art. 88 ust. 2 dokumentację geologiczną stanowią następujące rodzaje dokumentacji:
- 1) geologiczna złoża kopaliny;
- 2) hydrogeologiczna;
- 3) geologiczno-inżynierska;
- 4) inne niż określone w pkt 1-3.
W myśl zaś art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i b/ P.g.g. dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu określenia warunków hydrogeologicznych związanych z zamierzonym wykonywaniem odwodnień w celu wydobywania kopalin (lit. a), wtłaczaniem wód do górotworu (lit. b).
Zgodnie z art. 93 ust. 2 P.g.g. dokumentację geologiczną, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, zatwierdza, w drodze decyzji, właściwy organ administracji geologicznej. Powołany przepis art. 93 ust. 2 ww. ustawy stanowi materialnoprawną podstawę do załatwienia przez właściwy organ określonej wnioskiem PGNiG S.A. sprawy administracyjnej. Wniosek o zatwierdzenie załączonej do tegoż wniosku dokumentacji hydrogeologicznej, jak wyżej wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, Spółka złożyła w dniu 22 grudnia 2014 r. (tj. dzień doręczenia żądania organowi w rozumieniu art. 61 § 3 k.p.a.).
Zgodnie z art. 156 ust. 1 pkt 1-3 P.g.g. organami administracji geologicznej są: minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw, starostowie.
Według art. 160 P.g.g. zadania związane z dokumentacjami geologicznymi wykonują te organy administracji geologicznej, które udzieliły odpowiednio koncesji na poszukiwanie lub rozpoznawanie złoża kopaliny albo na poszukiwanie lub rozpoznawanie kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, które zatwierdziły projekt robót geologicznych lub którym przedłożono projekt robót geologicznych, który nie podlega zatwierdzeniu. Z kolei art. 161 ust. 1 P.g.g. stanowi, że organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa, z wyjątkiem spraw określonych w ust. 2 i 3. W powołanych w tym przepisie jednostkach redakcyjnych określone są sprawy związane z zatwierdzeniem projektów robót dokumentacji geologicznej oraz dokumentacjami geologicznymi należące odpowiednio do właściwości starosty – ust. 2 lub ministra właściwego do spraw środowiska – ust. 3.
Dla ustalenia relacji, jaka zachodzi pomiędzy art. 160 i 161 P.g.g. niezbędnym jest porównanie przepisów regulujących właściwość organów uprawnionych do udzielania koncesji i właściwość rzeczową organów wymienionych w art. 161 tej ustawy. Zakres przedmiotowy spraw określonych w art. 161 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 P.g.g. obejmuje m.in. te sprawy, w których właściwymi organami do udzielenia koncesji są odpowiednio: minister właściwy do spraw środowiska – art. 22 ust. 1; starosta – art. 22 ust. 2; oraz marszałek województwa – art. 22 ust. 4 P.g.g.
Porównując uprawnienia ministra właściwego do spraw środowiska zauważyć należy, że w dacie złożenia wniosku przez PGNiG S.A., był on organem właściwym m.in. do udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, ze złóż. Równocześnie zgodnie z art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. minister właściwy do spraw środowiska, jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji, był właściwym organem w sprawach związanych z zatwierdzaniem projektów robót geologicznych oraz dokumentacjami geologicznymi, dotyczącymi złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż i wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu.
Z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 2 i art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. wynika, że ten sam organ, który właściwy jest do udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin, o których mowa w art. 20 ust. 1, ze złóż, jest również właściwy do zatwierdzenia dokumentacji geologicznej dotyczącej złóż, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż i wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu.
Dodać jednakże należy, że w art. 90 ust. 1 pkt 2 lit. a/ i b/ P.g.g. określono, iż dokumentację hydrogeologiczną sporządza się w celu wykonywania odwodnień w celu wydobywania kopalin i wtłaczania wód do górotworu. W stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. ustawodawca nie zawarł w ustawie – Prawo geologiczne i górnicze definicji legalnej terminu "wtłaczanie wód do górotworu". Taka definicja została wprowadzona do tej ustawy dopiero z dniem 1 stycznia 2015 r. Do art. 6 tej ustawy dodano pkt 16b, w którym wskazano, że w rozumieniu ustawy "wtłaczaniem wód do górotworu" jest wprowadzanie wód z odwodnień wyrobisk górniczych, wód złożowych oraz wykorzystanych wód leczniczych, wód termalnych i solanek, polegające na ich wtłaczaniu otworami wiertniczymi do formacji geologicznych izolowanych od użytkowych poziomów wodonośnych.
Natomiast w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. – zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 5 P.g.g. we wniosku o udzielenie koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż określa się również geologiczne i hydrogeologiczne warunki wydobycia, a w razie potrzeby warunki wtłaczania wód do górotworu. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.g.g. koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża może określać warunki wtłaczania do górotworu wód pochodzących z odwodnienia wyrobisk górniczych, wód złożowych, wykorzystanych wód leczniczych, wód termalnych i solanek; w takim przypadku nie stosuje się przepisów o korzystaniu z wód oraz o opłatach za korzystanie ze środowiska. Z dniem 1 stycznia 2015 r. ostatnio powołany przepis stanowi, że koncesja na wydobywanie kopaliny ze złoża może określać warunki wtłaczania wód do górotworu; w takim przypadku nie stosuje się przepisów o korzystaniu z wód oraz o opłatach za korzystanie ze środowiska.
Zmiana treści art. 32 ust. 4 pkt 2 P.g.g. jest wynikiem dodania do ustawy Prawa geologicznego i górniczego z dniem 1 stycznia 2015 r. przepisu art. 6 pkt 16b P.g.g., w którym została zawarta legalna definicja "wtłaczanie wód do górotworu".
Powyższe oznacza, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. koncesja mogła określać warunki wtłaczania do górotworu wód, o których stanowił art. 32 ust. 4 pkt 2 P.g.g. Jednakże w art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. ustawodawca wskazał ministra właściwego do spraw środowiska jako organ kompetentny (właściwy) wyłącznie do zatwierdzania dokumentacji geologicznej dotyczącej tylko złóż kopalin, o których mowa w art. 10 ust. 1, oraz warunków hydrogeologicznych w związku z projektowaniem odwodnień tych złóż i wtłaczaniem wód pochodzących z takich odwodnień do górotworu. Zakres rodzajowy spraw dotyczących wtłaczania do górotworu wód określony w art. 32 ust. 4 pkt 2 P.g.g. był szerszy od zakresu rodzajowego spraw określonych w art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g., które zostały przekazane do właściwości ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji.
Oznacza to, że w stanie prawnym obowiązującym do dnia 31 grudnia 2014 r. do zatwierdzania dokumentacji hydrogeologicznej dotyczącej wtłaczania wód złożowych do górotworu właściwym rzeczowo był marszałek województwa jako organ administracji geologicznej pierwszej instancji na podstawie ogólnej normy kompetencyjnej zawartej w art. 161 ust. 1 P.g.g.
Analiza powyższych uregulowań prowadzi przy tym do wniosku, że art. 160 P.g.g. odnosi się do realizacji zadań związanych z dokumentacjami geologicznymi, nie zaś wprost koncesjami. Zakres zadań objętych kompetencją określoną w art. 160 P.g.g. wynika z uregulowań zawartych w Rozdziale 2 p.t. "Dokumentacja geologiczna i informacja geologiczna" ustawy Prawo geologiczne i górnicze. Przykładowo z art. 93 ust. 4 P.g.g. wynika, że zmiany dokumentacji geologicznej, o której mowa w art. 88 ust. 2 pkt 1-3, dokonuje się przez sporządzenie dodatku. Do postępowania z dodatkiem do dokumentacji geologicznej stosuje się ust. 1-3.
Taka sytuacja jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie, gdyż przedmiotowy wniosek nie dotyczy kontynuacji zatwierdzenia dokumentacji geologicznej związanej z udzieloną uprzednio koncesją.
PGNiG S.A. dysponuje koncesją z dnia [....] czerwca 1993 r. nr [...] na wydobywanie gazu ziemnego.
Wniosek z [...] grudnia 2014 r. dotyczy zatwierdzenia dokumentacji hydrogeologicznej określającej warunki hydrogeologiczne w związku z zamierzonym wtłaczaniem wód złożowych do górotworu czerwonego spągowca złoża gazu ziemnego.
Zatem przedmiotowa dokumentacja, jak to wyżej wyjaśniono, nie została wskazana w art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. w brzmieniu obowiązującym w dacie wpływu wniosku do organu. Tym samym to Marszałek Województwa D.iego był organem właściwym rzeczowo do rozpoznania przedmiotowego wniosku w oparciu o art. 161 ust. 1 P.g.g.
W przepisie art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. zostały enumeratywnie wyliczone sprawy, do prowadzenie których ustawodawca określił ministra właściwego do spraw środowiska jako organ rzeczowo właściwy do ich rozpatrzenia. Ustawodawca określając w art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. właściwość rzeczową organu, określił ją poprzez wskazanie rodzaju spraw, które zostały przekazane do kompetencji ministra właściwego do spraw środowiska jako organu administracji geologicznej pierwszej instancji.
Natomiast w art. 161 ust. 1 P.g.g. ustawodawca zawarł ogólną normę kompetencyjną określającą właściwość organu administracji geologicznej jako organu pierwszej instancji, wskazując na marszałka województwa. Ta ogólna norma kompetencyjna oznacza, że o ile przepisy ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wyraźnie nie przekazują jakichś kompetencji z zakresu administracji geologicznej innemu organowi administracji publicznej, co do zasady właściwy jest marszałek województwa.
W doktrynie trafnie zwraca się uwagę, że rozwiązania wyznaczające właściwość organu administracji muszą być interpretowane w sposób ścisły. W szczególności właściwości zaś tej nie można domniemywać. Milczenie ustawy, która nie zawiera rozwiązania wskazującego na właściwość danego organu w określonej kategorii spraw, musi być traktowane jako argument przemawiający przeciwko jego kompetencji w tym zakresie (por. A. Lipiński "Z problematyki właściwości rzeczowej organów administracji geologicznej" publ. PUG 2013/5/2).
Na trafność argumentacji zaprezentowanej w rozpoznawanej sprawie przez Ministra Środowiska wskazuje także uzasadnienie projektu ustawy zmieniającej dotyczące treści znowelizowanego z dniem 1 stycznia 2015 r. art. 161 ust. 3 pkt 1 P.g.g. Z uzasadnienia tego wynika, że kompetencje dotyczące zatwierdzania dokumentacji hydrogeologicznych określających warunki hydrogeologiczne w związku z wtłaczaniem do górotworu wód powstałych przy wydobywaniu węglowodorów obecnie wykonuje marszałek województwa (por. uzasadnienie projektu ustawy – Sejm VII Kadencji – nr 2352 – art. 1 pkt 58).
W tym stanie rzeczy na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) postanowiono jak w sentencji.