Uzasadnienie
Prezydent Miasta Katowice, reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach, pismem z dnia 11 lutego 2019 r. wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem Miasta Katowice, a Burmistrzem Miasta Sanoka w sprawie rozpoznania wniosku Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Sanoku o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych T. F..
Wnioskodawca w motywach wskazał, że SPZOZ w Sanoku wystąpił o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki Zdrowotnej dla wymienionego T. F., zamieszkałego po adresem Katowice, ul. R. [...], w związku z jego hospitalizacją od dnia 12 maja 2018 r. w Oddziale Chirurgii Ogólnej i Naczyniowej.
MOPS w Katowicach ustalił, że T. F. był zameldowany na pobyt stały pod adresem Katowice, al. R. [...] w okresie do 17 listopada 1975 r. do 2 kwietnia 1998 r. Z ustaleń wynikało, że nie mieszkał pod tym adresem od wielu lat. Ustalono również, że zameldowanym był na pobyt czasowy pod adresem W. [...] – Gmina Zwierzyniec w okresie od 11 kwietnia 2011 r., do 11 kwietnia 2013 r. Nie figurował również w rejestrach MOPS w Katowicach.
W takim stanie sprawy, wniosek przekazano do Burmistrza Miasta Sanoka. Ten w odpowiedzi przekazał wniosek do MOPS w Katowicach argumentując, że T. F. nie był zameldowany na terenie Sanoka, nie był znany w MOPS w Sanoku ani Straży Miejskiej w Sanoku jak również nie przebywał w domu Inwalidy Bezdomnego w Sanoku, zaś z systemu rejestrów państwowych wynikało, że ostatni meldunek stały to Katowice.
W ocenie wnioskodawcy, brak było jakichkolwiek podstaw do uznania, że właściwym do rozpatrzenia sprawy jest Prezydent Miasta Katowice, gdyż ustalenia wskazały, iż T. F. od wielu lat nie zamieszkuje w Katowicach pod adresem al. R. [...], zaś zgromadzony materiał dowodowy nie pozwala na ustalenie miejsca jego zamieszkania w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego jak i jego miejsca pobytu. Wobec tego, zdaniem Prezydenta Miasta Katowice właściwość miejscowa powinna zostać ustalona według miejsca zdarzenia inicjującego wszczęcie postępowania, którym jest fakt udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej na terenie Sanoka.
Wnioskodawca podniósł również, że w jego ocenie, w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2018 r., poz. 1510, dalej: ustawa o świadczeniach), brak jest odesłania do odpowiedniego stosowania ustawy o pomocy społecznej.
W odpowiedzi Burmistrz Miasta Sanoka wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Katowice jako organu właściwego do potwierdzenia prawa T. F. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Zdaniem Burmistrza stan sprawy odnosi się do sytuacji uregulowanej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej. W związku zaś z brakiem definicji miejsca zamieszkania w tej ustawie zastosowanie ma art. 25 Kodeksu cywilnego. Odnosząc się do podnoszonego przez wnioskodawcę zastosowania art. 21 § 2 k.p.a. Burmistrz wskazał, że ogólna zasada przewidziana tym przepisem nie ma zastosowania wówczas gdy przepisy szczególne zawierają postanowienia określające kryteria ustalenia właściwości miejscowej. Takim przepisem szczególnym jest art. 101 ustawy o pomocy społecznej, który w ust. 2 przewiduje, że w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. Wobec tego organem właściwym jest Prezydent Miasta Katowice ze względu na fakt, iż ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały T. F. było miasto Katowice.
Burmistrz Miasta Sanoka wskazał również, że uznając, iż zastosowanie w sprawie ma art. 21 k.p.a., możliwym jest ustalenie ostatniego miejsca zamieszkania T. F. na podstawie § 1 powołanego przepisu. Jak bowiem wynikało z ustaleń, T. F. zameldowany był na pobyt stały w Katowicach w okresie od listopada 1975 r., do kwietnia 1998 r. Długość okresu zameldowania w jednym miejscu oraz czasu w jakim ono następowało musiało odpowiadać stanowi faktycznemu zaś fakt podania Katowic jako miejsca zamieszkania pozwalało, zdaniem Burmistrza ustalić z dużym prawdopodobieństwem, że ostatnim miejscem zamieszkania T. F. było miasto Katowice. Zastosowanie wobec tego znajduje art. 21 ust. 1 pkt 3 k.p.a., gdyż właściwość miejscowa ustalona może zostać w związku z ostatnim miejscem zamieszkania w kraju.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie rozpoznania wniosku wskazać należy, że w myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W przedmiotowej sprawie, mając na uwadze treść wniosku Prezydenta Miasta Katowice oraz odpowiedzi na tenże wniosek Burmistrza Miasta Sanoka, zaistniały spór jest sporem negatywnym dotyczącym potwierdzenia prawa T. F. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Rozstrzygnięcie sporu dotyczy zatem ustalenia, który z organów pozostających w sporze jest właściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Zgodnie z powołanym przepisem, dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Podkreślenia wymaga, iż na tle tego przepisu ukształtował się pogląd w orzecznictwie, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. W tej materii brak też możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając tą sprawę przychyla się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem, art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak jest w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 k.p.a.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju. Zatem według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 k.p.a. jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Rozważając w pierwszej kolejności zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań k.p.a. - zawartej w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
Wobec tego, uznać należy, że w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania". W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się zatem do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie stanowi dowód potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu (por. postanowienie NSA z dnia 2 czerwca 2017 r., sygn. akt II GW 12/17).
Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, co wynika z okoliczności faktycznych przedstawionych przez organy, a wynikających z załączonych do wniosku dokumentów, że ostatnim miejscem zamieszkania, potwierdzonym zameldowaniem na pobyt stały, było miasto Katowice.
Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, na podstawie w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Katowice.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.