Uzasadnienie
Wnioskiem z 13 grudnia 2021 r. Starosta Wągrowiecki zwrócił się o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy nim a Starostą Konińskim poprzez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej zawiadomienia o zbyciu pojazdu.
Starosta Wągrowiecki wskazał, że w dniu 1 grudnia 2021 r. wpłynęło do Starostwa Powiatowego w Wągrowcu, przekazane na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) przez Starostę Konińskiego zawiadomienie Pani A. S. zam. Ł. [...] W. o zbyciu pojazdu obecnie zarejestrowanego w Starostwie Powiatowym w Koninie (dalej jako: osoba zbywająca).
Starosta Wągrowiecki uznał, że nie jest właściwy do załatwienia sprawy. W jego ocenie informacja o zbyciu pojazdu należy do szeroko pojętych czynności związanych z rejestracją pojazdów i na podstawie art. 80ba ust. 1 pkt 1 w związku z art. 80b ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 110 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.) powinna być odnotowana i przekazana do Centralnej Ewidencji Pojazdów przez organ właściwy w sprawach rejestracji pojazdów, czyli w niniejszej sprawie przez Starostę Konińskiego. Podkreślił przy tym, że skoro organ ten, w oparciu o art. 73 prawa o ruchu drogowym, uznał się za właściwy w sprawie rejestracji pojazdu, której dokonał pobierając stosowną opłatę, niekonsekwentne jest uznanie się przez niego za niewłaściwy w sprawie rozpatrzenia zawiadomienia o zbyciu zarejestrowanego wcześniej pojazdu.
Organ wnioskujący o rozstrzygnięcie sporu stwierdził, że ustawa Prawo o ruchu drogowym podobne stany faktyczne reguluje w art. 79, zgodnie z którym pojazd podlega wyrejestrowaniu przez organ właściwy ze względu na miejsce ostatniej rejestracji pojazdu, na wniosek jego właściciela. Oba zdarzenia prawne - zarówno zbycie pojazdu, jak i jego wyrejestrowanie są do siebie podobne, a obowiązki właściciela w obu sytuacjach mają podobny cel, tj. aktualizację danych w systemie Cepik, co zostało wprost wskazane w art. 80 ba ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80b ust. 1 pkt 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym.
Organ wskazał również, że zgodnie z § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów, organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki – akta pojazdu, które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów w organie rejestrującym.Zdaniem organu dokumenty zawierające informacje dotyczące danego pojazdu, w tym zgłoszenia zbycia, powinny znajdować się w jednych aktach pojazdu, w jednym miejscu. Dla zgłoszenia zbycia pojazdu nie tworzy się zaś odrębnych akt pojazdu. Przyjęcie przez organ, w którym pojazd był lub jest zarejestrowany zawiadomienia o zbyciu tego pojazdu, a następnie dołączenie zawiadomienia do akt pojazdu pozwala na zachowanie kompletności tych akt.
Zdaniem Starosty Wągrowieckiego, dokonane zawiadomienie o zbyciu pojazdu, jako czynność materialno-techniczna niestanowiąca rozstrzygnięcia w sprawie rejestracji, powinna być dokonana przez organ, przed którym pojazd został zarejestrowany i gdzie znajdują się akta tego pojazdu, tj. przez Starostwo Powiatowe w Koninie, bowiem to ten organ powinien mieć wiedzę o zbyciu pojazdu u niego zarejestrowanego.
W odpowiedzi na wniosek Starosta Koniński zawiadomił, że nie uznaje swojej właściwości w sprawie rozpatrzenia wniosku dotyczącego zawiadomienia zgłoszenia zbycia pojazdu przez Panią A. S., zam. Ł., [...] W., a tym samym przekazał Staroście Wągrowieckiemu zawiadomienie jako organowi właściwemu w sprawie. W uzasadnieniu wskazał, że Starostwo Powiatowe w Koninie nie jest stroną w sprawie, ponieważ wyróżnik [...] należy do Urzędu Miejskiego w Koninie przy ul. Przemysłowej 2, 62-510 Konin. Nadto Departament Transportu Drogowego Ministerstwa Infrastruktury podniósł, że właściwość miejscowa powinna być ustalana według miejsca zamieszkania wnioskodawcy, bowiem zastosowanie mają przepisy ogólne wynikające z art. 21 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.). Zgodnie zaś z art. 65 § 1 k.p.a. jeżeli organ administracji publicznej, do którego pismo zostało złożone jest niewłaściwy w sprawie przekazuje je do organu właściwego zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego pismo. W związku z powyższym Organ uznał za zasadne przekazanie Staroście Wągrowieckiemu zawiadomienia dotyczącego zgłoszenia zbycia pojazdu przez wskazaną na wstępie osobę.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej zwanej p.p.s.a.) w związku z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
Spór zainicjowany wnioskiem złożonym w tej sprawie ma charakter negatywnego sporu o właściwość pomiędzy Starostą Konińskim a Starostą Wągrowieckim w przedmiocie wskazania organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu P., nr rej. [...], które zostało złożone przez A. S., zam. Ł. [...] W. Kwestia organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu była przedmiotem rozważań w wielu postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie ukształtowało się stanowisko, które Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszy wniosek podziela, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu (np. postanowienia NSA: z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt I OW 71/20, I OW 97/20, z 27 maja 2021 r., sygn. akt II GW 19/21, z 14 lipca 2021 r. sygn. akt II GW 31/21, z 27 lipca 2021 r., sygn. akt II GW 44/21, z 28 września 2021 r., sygn. akt II GW 67/21, II GW 69/21, z 30 września 2021 r, sygn. akt II GW 71/21, z 18 listopada 2021 r., sygn. akt II GW 77/21; z 9 grudnia 2021 r., sygn. akt II GW 94/21 – orzeczenia dostępne na stronie internetowej w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przyjmując argumentację zawartą w tych orzeczeniach, na wstępie trzeba zauważyć, że warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w sprawie jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może mieć miejsce w sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym podlegającym kognicji sądów administracyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że przedmiotem kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą być również spory pomiędzy organami w kwestii właściwości (kompetencji) organów dotyczących czynności lub aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Skoro bowiem podlegają one kontroli legalności sądów administracyjnych, a w systemie prawa brak jest uniwersalnych rozwiązań dotyczących rozwiązywania takich sporów, to przyjąć należy, że art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. stanowi podstawę do rozstrzygania o tych sporach przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W sprawie należało zatem ustalić, czy przyjęcie zawiadomienia o zbyciu pojazdu przez starostę w ogóle jest aktem lub czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że przyjęcie zawiadomienia nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Jedynie ustalenie, że owo przyjęcie mieści się w zakresie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., daje podstawę do rozstrzygnięcia sporu przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d., właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu lub zbyciu pojazdu. Obowiązek ten jest zagrożony wysoce represyjną administracyjną karą pieniężną (art. 140mb pkt 2 p.r.d.). Skoro niewykonanie obowiązku albo data jego wykonania może mieć znaczenie z punktu widzenia odpowiedzialności administracyjnej, to uznać należy, że przyjęcie zawiadomienia o wypełnieniu tego obowiązku przez starostę należy zakwalifikować jako czynność z zakresu administracji publicznej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Czynność starosty jest bowiem następstwem wykonania obowiązku przez podmiot administrowany, którego nieterminowe wykonanie jest zagrożone sankcją administracyjną. Z tego względu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, należy podzielić stanowisko przyjęte w orzecznictwie, że zawiadomienie przez właściciela pojazdu starosty o nabyciu pojazdu jest czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Konsekwencją przyjęcia, że przedmiotem sporu nie jest sprawa w rozumieniu art. 1 k.p.a., lecz czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jest to, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego określające właściwość miejscową organu nie mają zastosowania, a mogą być jedynie wskazówką interpretacyjną w procesie wykładni.
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym wniosek podziela stanowisko, że organem właściwym do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu jest organ rejestracji pojazdu. Określony w przytoczonym wyżej art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. obowiązek właściciela zawiadomienia starosty o zbyciu pojazdu jednoznacznie dotyczy bowiem pojazdów zarejestrowanych. Z kolei przepisy dotyczące czasowego wycofania pojazdu z ruchu (art. 78a ust. 1 p.r.d.) czy wyrejestrowania pojazdu (art. 79 p.r.d.) wskazują wprost, że organem właściwym w tych sprawach jest organ miejsca ostatniej rejestracji pojazdu. Powyższe uzasadnia przyjęcie, że kwestie o charakterze "rejestrowym" leżą w gestii organu rejestracji. Za takim określeniem właściwości miejscowej organu przemawia logika wskazanych regulacji i względy praktyczne. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 27 września 2003 r. w sprawie szczegółowych czynności organów w sprawach związanych z dopuszczeniem pojazdu do ruchu oraz wzorów dokumentów w tych sprawach (tekst jedn.
Dz. U. z 2019 r. poz. 2130 ze zm.; dalej zwanego: rozporządzeniem MI z 27 września 2003 r.) dokumenty przedstawione do rejestracji lub wyrejestrowania, których zgodnie z rozporządzeniem nie zwraca się właścicielowi pojazdu oraz odpowiednio kserokopie dokumentów organ rejestrujący zatrzymuje i tworzy indywidualne teczki, zwane "aktami pojazdu", które przechowuje się według numerów rejestracyjnych pojazdów. Skoro według powołanego przepisu organ rejestrujący tworzy indywidualne teczki pojazdu zarejestrowanego, to logiczne jest, że dokumenty dotyczące zawiadomienia o zbyciu pojazdu także należy składać do tego organu. Dokonując oceny właściwości organu do przyjęcia zawiadomienia o zbyciu pojazdu, należy zatem zauważyć, że czynność ta związana jest z koniecznością zapewnienia aktualności danych związanych m.in. z właścicielem pojazdu, wpływając na pewność obrotu pojazdami oraz przyczyniając się do możliwości zidentyfikowania osoby, na której z tytułu własności pojazdu ciąży szereg obowiązków nałożonych przepisami prawa.
Ze względu na konieczność zapewnienia ciągłości wpisów dokonywanych w stosownych rejestrach, zawiadomienie o zbyciu pojazdu powinno być dokonane wobec tego organu, przed którym został on zarejestrowany.
Jak wskazuje Starosta Koniński w piśmie z dnia 28 stycznia 2022 r. – "Starostwo Powiatowe w Koninie nie jest stroną w sprawie, ponieważ wyróżnik [...] należy do Urzędu Miejskiego w Koninie". Stwierdzić zatem należy, że pojazd, którego dotyczy zawiadomienie o zbyciu, został zarejestrowany przez Prezydenta Miasta Konina. Z powyższego wynika, że zgłoszenie zbycia pojazdu zastało w niniejszej sprawie błędnie przesłane do Starosty Wągrowieckiego zamiast do Prezydenta Miasta Konina, który zarejestrował pojazd P., nr rej. [...].
Ponieważ z powodów wyżej przedstawionych żaden z organów administracyjnych, uczestniczących w niniejszym sporze o właściwość, nie jest organem właściwym do przyjęcia i nadania biegu złożonemu zawiadomieniu o zbyciu pojazdu w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny oddala wniosek o wskazanie jednego z nich jako organu właściwego.