Uzasadnienie
Pismem z dnia 27 lutego 2015 r. Starosta Powiatu L. zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między Starostą L. a Marszałkiem Województwa P., w sprawie egzekwowania opłat za przekształcenie gruntu rolnego, poprzez wskazanie, że podmiotem właściwym do wystawienia upomnień i tytułu wykonawczego uprawniającego do egzekwowania należności i opłat rocznych wynikających z decyzji o wyłączeniu z produkcji rolnej jest Marszałek Województwa P. W uzasadnieniu wniosku Starosta Powiatu L. wskazał, że jest on właściwy do orzekania o wyłączeniu z produkcji rolnej gruntów. Zgodnie zaś z treścią decyzji, opłatę roczną należy wnosić na konto urzędu marszałkowskiego w G. pod rygorem ściągnięcia według przepisów o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Urząd Marszałkowski Województwa P. jest beneficjentem opłat rocznych z tego tytułu i należności te stanowią dochód jego budżetu, a co za tym idzie Urząd ten ma obowiązek śledzić spłaty od zobowiązanego na podstawie ww. decyzji.
Marszałek przedłożył Staroście zbiorczy wykaz płatników zalegających w opłatach z ww. tytułu celem wystawienia względem nich upomnień, a następnie ewentualnych tytułów wykonawczych. Starosta wywiódł, że Marszałek Województwa P. stoi na stanowisku, iż to Starosta L. powinien podjąć się windykacji opłat jako organ I instancji.
Wnioskodawca wskazał, że zgodnie z nowelizacją art. 22b ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 503) marszałek stał się organem egzekucyjnym w sprawach wynikających z wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem wnioskodawcy, Marszałek Województwa P. jest także wierzycielem w dochodzeniu należności.
W odpowiedzi na wniosek, Marszałek Województwa P. wniósł o wskazanie Starosty L. jako organu właściwego do wystawiania upomnień i tytułów wykonawczych dotyczących należności i opłat rocznych wynikających z wydawanych przez Starostę decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji. Podkreślił, że marszałek województwa jest organem egzekucyjnym, ale nie jest jednocześnie wierzycielem w zakresie należności i opłat rocznych z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji. Na podstawie art. 11 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta, który wydaje decyzję o wyłączeniu z produkcji rolnej użytków rolnych. Na poparcie prezentowanego stanowiska odwołał się do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądowym, tj. wyroku WSA w Poznaniu z dnia 4 grudnia 2012 r. (sygn. akt III SA/Po 804/12, lex nr 1332113), wyroku NSA z dnia 22 maja 2013 r. (sygn. II OSK 204/12, opubl. ONSAiWSA 2014/5/72) oraz w postanowieniu NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r. (sygn. akt II OW 189/13, lex nr 1575660).
Zdaniem Marszałka, stanowisku, że to nie Marszałek Województwa, a Starosta Powiatu jest wierzycielem należności i opłat z tytułu wyłączenia gruntów rolnych z produkcji, nie przeczy fakt, że województwo jest beneficjentem takich należności, a Starosta w decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji wskazuje konto urzędu marszałkowskiego jako rachunek, na który mają być uiszczone opłaty roczne i należności.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.; dalej zwanej: p.p.s.a.) rozpoznaje spory o właściwości oraz spory kompetencyjne. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór o właściwość może toczyć się między organami jednostek samorządu terytorialnego i samorządowymi kolegiami odwoławczymi (art. 22 § 1 k.p.a.), natomiast spór kompetencyjny między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 22 § 2 k.p.a.).
Przy czym do sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie. Oznacza to, że nie może być uznana za spór o właściwość (kompetencyjny) ani sytuacja, w której chodzi o wykładnię prawa w odniesieniu do konkretnej sprawy, ani też żądanie wskazania organu właściwego, gdy sprawa nie została skutecznie przekazana do innego organu administracji publicznej w trybie art. 65 § 1 k.p.a. przez organ, który uznał się za niewłaściwy.
Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 22 grudnia 2008 r. (sygn. akt I OW 98/08, opubl. ONSAiWSA 2009, Nr 6, poz. 105) przez spór kompetencyjny, czy też spór o właściwość należy rozumieć obiektywną sytuację prawną, w jakiej co do zakresu działania organu administracji publicznej zachodzi rozbieżność poglądów, która powinna być usunięta wskutek podjętych w tym kierunku przewidzianych przez prawo środków. Przy czym spór kompetencyjny może powstać tylko w ramach konkretnej sprawy administracyjnej, która jest przedmiotem prowadzonego postępowania albo co do której odmówiono nadania biegu postępowaniu. Brak dokładnego określenia przedmiotu sprawy wyłącza rozpoznanie i rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z 4 lipca 2006 r., sygn. akt I OW 6/06, zbiór LEX nr 266447).
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i precyzyjne określenie przedmiotu sprawy należy do organów, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozstrzygające spór o właściwość bądź spór kompetencyjny nie może być abstrakcyjne, czyli pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy, przy czym Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać zakresu przedmiotowego sprawy.
Należy też zauważyć, że w orzecznictwie sądowym wyrażono pogląd, iż sugestia ze strony innego organu administracji, że to właśnie wskazany organ powinien rozstrzygnąć daną sprawę, mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji i nie podlega regulacji ani KPA, ani ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. post. NSA z dnia 18 lutego 2005 r., sygn. akt I OW 151/04, zbiór lex nr 302263).
Z treści wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość (błędnie też określonego przez wnioskodawcę jako sporu kompetencyjnego) wynika jedynie, że Marszałek Województwa P. w bliżej nieokreślonym czasie a także w niesprecyzowanym przez wnioskodawcę trybie, przekazał Staroście Powiatu L. wykaz płatników zalegających w opłatach prawdopodobnie z tytułu należności opłat rocznych wynikających z decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej. Prawdopodobnie przedstawiając ww. zbiorczy wykaz płatników, Marszałek Województwa P. zaprezentował pogląd, iż właściwym do wystawienia upomnień i tytułu wykonawczego, uprawniającego do egzekwowania należności i opłat rocznych wynikających z decyzji o wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej, jest Starostwa Powiatu L. Treść wniosku Starosty z dnia [...] lutego 2014 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość wskazuje, że nie zgadza się on z poglądem prawnym Marszałka Województwa P., a więc, że istnieje rozbieżność poglądów prawnych co do pewnej kwestii prawnej między organami, jednakże ta rozbieżność ocen prawnych nie została skonkretyzowana na tle indywidualnej sprawy administracyjnej.
Dla przykładu wskazać należy, że w sytuacji gdy istnieje spór co do organu właściwego do wystawienia upomnień i tytułu wykonawczego, uprawniającego do egzekwowania należności i opłat rocznych, organ musi precyzyjnie określić dłużnika oraz wskazać dokładnie źródło tego obowiązku. Jeżeli jest nim decyzja administracyjna, to musi być ona także zindywidualizowana poprzez określenie daty jej wydania, numeru decyzji, przedmiotu, którego dotyczy, adresata itp. (por. post. NSA z dnia 23 kwietnia 2014 r., sygn. II OW 189/13, lex 1575660).
Treść wniosku Starosty Powiatu L., a także odpowiedź Marszałka Województwa P. na tenże wniosek nie pozwalają przyjąć, iż przedmiotowy wniosek dotyczy konkretnej sprawy administracyjnej, w której doszło do sporu. Jak już wyżej wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny, orzeczenie rozstrzygające w przedmiocie sporu o właściwość nie może być abstrakcyjne, pozbawione odniesienia do konkretnej sprawy.
Powyższe oznacza, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.