Uzasadnienie
Pismem z dnia 22 marca 2017 r. Marszałek Województwa [A.] z siedzibą w K. (dalej jako Marszałek) skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego przez wskazanie Starosty [B.] jako organu właściwego dla wydania opinii do "Gminnego Programu Rewitalizacji Gminy [C.] na lata 2016 – 2023".
W uzasadnieniu Marszałek wyjaśnił, że złożony na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b) tiret piąty ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 1777 ze zm.), przez Burmistrza Gminy [C.], wniosek o wydanie opinii został przekazany mu przez Wicestarostę [B.], który powołując się na art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.; dalej: p.g.g.), uznał Marszałka za właściwy do załatwienia sprawy organ administracji geologicznej. Marszałek wskazał, że wniosek Burmistrza Gminy [C.] dotyczy, co wynika ze wskazanej podstawy prawnej, zaopiniowania przez właściwy organ administracji geologicznej projektu gminnego programu rewitalizacji w zakresie zagospodarowania osuwisk, a ustawa Prawo geologiczne i górnicze, określając właściwość organów administracji geologicznej, ogranicza się do tych zagadnień i nie reguluje problematyki osuwiskowej.
Tym samym na podstawie ustawy Prawo geologiczne i górnicze właściwości organu w zakresie osuwisk ustalić nie można. Organ podkreślił, że kompetencje marszałka województwa jako organu administracji geologicznej nie wykraczają poza przepisy p.g.g., tymczasem opinia ma zostać wyrażona w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk, które znajdują się w kompetencji starosty, na podstawie przepisów innych ustaw. Marszałek wskazał na art. 110a ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 672 ze zm.), art. 17 ust. 6 lit. a) tiret ósmy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.) oraz art. 13d ust. 6 pkt 3 lit. a) ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu (Dz. U. z 2016 r. poz. 1067), które bezpośrednio wskazują starostę jako organ właściwy do określonych tymi normami działań związanych z osuwiskami i ruchami masowymi ziemi.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).
Spór do jakiego doszło w tej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jaki organ administracji jest właściwy do zaopiniowania projektu gminnego programu rewitalizacji w zakresie zagospodarowania terenów osuwisk. Obowiązek wystąpienia wójta, burmistrza lub prezydenta miasta z takim wnioskiem nakłada na te organy art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b) tiret piąty ustawy o rewitalizacji w związku z podjęciem przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia gminnego programu rewitalizacji. Ustawa ta określa zasady na jakich dokonuje się wyprowadzanie obszarów zdegradowanych ze stanu kryzysowego.
Zauważyć na wstępie trzeba, że zarówno przygotowanie jak i koordynowanie i tworzenie warunków do prowadzenia rewitalizacji w zakresie właściwości gminy stanowi jej zadanie własne (art. 3 ust. 1 ustawy). Jednym z etapów tych działań jest podjęcie przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania gminnego programu rewitalizacji, a po jej podjęciu wystąpienie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zaopiniowanie projektu gminnego programu rewitalizacji m.in. do właściwego organu administracji geologicznej (art. 17 ust. 2 pkt 4 ustawy). Organy te identyfikuje ustawa Prawo geologiczne i górnicze i zgodnie z art. 156 ust. 1 są nimi: minister właściwy do spraw środowiska, marszałkowie województw i starostowie. Sprawy przypisane organom administracji geologicznej jakimi są marszałek województwa i starosta określa art. 161 ust. 1 i 2 p.g.g., zgodnie z którym marszałek województwa jest organem pierwszej instancji w sprawach nieprzypisanych staroście (i ministrowi, którego właściwość jako organu pierwszej instancji określona została w ust. 3 art. 161 p.g.g., co nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie).
Mimo, że jak dowodzi lektura przepisu art. 161 ust. 2 p.g.g., właściwość starosty jako organu administracji geologicznej nie objęła osuwisk, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, kompetencji w tym zakresie nie można przypisać marszałkowi województwa lecz staroście, a przekonują o tym racje ustrojowe i systemowe.
Co do zasady właściwość rzeczową organu administracji publicznej należy ustalać w oparciu o przepisy prawa materialnego. One to bowiem, wyznaczając zakres problematyki i możliwych do indywidualnych rozstrzygnięć spraw z nią związanych, powinny wskazywać predystynowane do załatwiania tych spraw organy. Gdy tak się nie dzieje lub gdy powstają wątpliwości co do tego, który organ winien załatwić daną sprawę, należy stosować ogólne klauzule kompetencyjne wyznaczane przez przepisy ustrojowe kształtujące działania konkretnego organu. Może się jednak okazać, że oparcie się wyłącznie na klauzuli kompetencyjnej nie da oczekiwanego, jednoznacznego rezultatu, wówczas właściwości organu do załatwienia określonego rodzaju sprawy należy poszukiwać przy wykorzystaniu zarówno przepisów prawa materialnego regulujących poszukiwaną materię, jak też przepisów ogólnych.
Tak też należy patrzeć na kwestię właściwości organu w sprawie zaopiniowania projektu gminnego programu rewitalizacji w zakresie zagospodarowania osuwisk.
Przede wszystkim trzeba zauważyć, że do problematyki osuwisk odnoszą się regulacje kilku ustaw m.in. ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszego sporu, zgodnie z art. 110a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, starosta prowadzi rejestr zawierający informację o terenach zagrożonych ruchami ziemi oraz terenów, na których te ruchy występują. Warto tu zaznaczyć, że jak stanowi art. 1 wskazanej ustawy, określa ona zasady ochrony środowiska i warunki korzystania z jego zasobów, przy czym przez środowisko każe rozumieć ogół elementów przyrodniczych, w tym także przekształconych w wyniku działalności człowieka, a w szczególności powierzchnię ziemi, kopaliny, wody, (...), krajobraz (...).
Wynikający z ustawy obowiązek starosty prowadzenia rejestru dotyczącego terenów zagrożonych ruchami ziemi i terenów nimi dotkniętych komponuje się logicznie i systemowo z nałożonym art. 17 pkt 6 lit. a) tiret ósmy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, obowiązkiem tego organu, określonym jako właściwy organ ochrony środowiska, działania związanego z opiniowaniem projektu planu miejscowego w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Z powyższym unormowaniem współbrzmi dyspozycja art. 13d ust. 6 pkt 3 lit. a) ustawy o szczególnych zasadach odbudowy (...), bowiem jak stanowi ten przepis starosta obowiązany jest zaopiniować projekt miejscowego planu odbudowy w zakresie zagospodarowania terenów zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenów, na których te ruchy już występują. Ta ostatnia przywołana ustawa, określając działania różnych organów administracji publicznej w zakresie odbudowy, remontów lub rozbiórek, wiąże je wprost z osunięciami ziemi jako wynikiem degradacji terenów, na których posadowione są obiekty budowlane, których działania ratunkowe mają dotyczyć.
W tym drugim przypadku, działanie starosty, mimo że określone inną, niż Prawo geologiczne i górnicze ustawą, niewątpliwie stanowi pochodną ustanowienia go, na mocy cyt. wyżej art. 156 ust. 1 pkt 3 p.g.g., organem administracji geologicznej. Wypada też rzec, że określone przepisami ww. aktów prawnych kompetencje starosty w zakresie osuwisk, stanowiących niezaprzeczalne zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, wpisują się w określony art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.) obowiązek podejmowania przez starostę niezbędnych czynności, należących do właściwości powiatu, w sprawach niecierpiących zwłoki, a związanych z zagrożeniem interesu publicznego. Dodać należy, że wśród zadań powiatu, wyszczególnionych w art. 4 ust. 1 cyt. wyżej ustawy, znajduje się zapobieganie innym nadzwyczajnym zagrożeniom życia i zdrowia ludzi oraz środowiska (art. 4 ust. 1 pkt 16), co w sposób oczywisty należy odnosić do zagrożeń związanych z osuwiskami.
Powyższe unormowania nakazują przyjąć, iż problematyka osuwisk i związanych z nią zagrożeń przypisana jest staroście jako jedynemu organowi mającemu, z racji prowadzonego rejestru, pełną wiedzę o tego rodzaju zjawiskach występujących na terenie powiatu, a dodatkowo, wydającemu opinie do planów (miejscowego planu odbudowy i planu miejscowego) w zakresie terenów osuwisk lub zagrożonych takimi zjawiskami. Nie ma żadnego racjonalnego powodu, aby w odniesieniu do obowiązku wydania opinii, o której mowa w art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b) tiret piąty ustawy o rewitalizacji, przyjąć odmienny model właściwości, opierając się wyłącznie na tym, że art. 161 ust. 2 p.g.g. nie wskazuje tego rodzaju spraw jako przypisanych staroście. Zważywszy, że problematyka osuwisk – zjawisk związanych z ziemią i środowiskiem – znajduje się w obszarze regulacji kilku ustaw statuujących właściwość starosty w tej materii, należy przyjąć, iż organ ten wydając, na podstawie art. 17 ust. 2 pkt 4 lit. b) tiret piąty ustawy o rewitalizacji, opinię na wniosek wójta, burmistrza lub prezydenta miasta, działa jako organ administracji geologicznej, którym, mimo niezidentyfikowania tego zadania w art. 161 ust. 2 p.g.g., pozostaje.
Z tych względów i na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał Starostę [B.] jako organ właściwy w sprawie.