Uzasadnienie
I
Wnioskiem z dnia 2 kwietnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwany również: GDDKiA), w oparciu o art. 22 § 2 k.p.a. i art.15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."), wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Burmistrzem Miasta Z. poprzez wskazanie Burmistrza Miasta Z., jako organu właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku PGE Dystrybucja SA w L. (dalej: PGE) z dnia [...] grudnia 2014 r. o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej ul. K. w Z. przyłącza kablowego niskiego napięcia do projektowanego złącza działki nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. K. W uzasadnieniu GDDKiA wskazał, że uznając się za organ niewłaściwy do rozpoznania powyższego wniosku, zawiadomieniem z dnia [...] grudnia 2014 r. GDDKiA na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a.") przekazał powyższy wniosek do Burmistrza Miasta Z., jako organu właściwego do rozpatrzenia przedmiotowej sprawy. Z kolei Burmistrz Miasta Z. odesłał ten wniosek do GDDKiA, informując, że nie jest właścicielem pasa drogowego drogi krajowej nr [...] ul. K. w Z. a status tej drogi nie jest uregulowany.
Zdaniem GDDKiA wprawdzie sporny odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA, jednakże sytuacja ta uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej [...], który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej nr [...], co nastąpiło na mocy decyzji Ł. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego - z dnia 28 października 2014 r. nr [...] oraz nr 299/I/2014. Powołując się na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r. poz. 460, dalej: ustawa o drogach publicznych) GDDKiA stwierdził, że po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej. W konsekwencji GDDKiA stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku PGE.
II
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz Miasta Z. stwierdził, że nie jest organem właściwym do rozpatrzenia wniosku PGE a stanowisko GDDKiA uznał za nietrafne. Burmistrz wskazał, że droga [...] nie jest nowo wybudowanym odcinkiem dotychczasowych dróg krajowych, ale zupełnie nową drogą, o innej nazwie, numeracji i parametrach. Dlatego nie zgodził się ze stanowiskiem wnioskodawcy, że sporny odcinek drogi (ul. K. w Z.) na podstawie art. 10 ust.5 ustawy o drogach publicznych stał się drogą gminną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej, reguluje art. 22 k.p.a. - w sprawach załatwianych w drodze decyzji - oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce na gruncie niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny). Oznacza to, że w tej sprawie, po wydaniu przez GDDKiA zawiadomienia w trybie art. 65 § 1 k.p.a. (z dnia [...] grudnia 2014 r.) Burmistrz Miasta Z. powinien wystąpić o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego, jeżeli w jego ocenie organem właściwym jest GDDKiA, a nie przekazywać ten wniosek ponownie do GDDKiA (pismo z dnia [...] lutego 2015 r.) z informacją, że nie jest właściwy do załatwienia tej sprawy.
Uchybienie to nie stanowi jednak przeszkody do rozpoznania wniosku GDDKiA o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w tej sprawie (por. postanowienia. NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05 oraz z dnia 2 marca 2012 r., sygn. akt II GW 15/11 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy, a zatem istnieją podstawy do rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego zaistniałego pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Miasta Z. Wzmiankowany spór dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku PGE o wydanie zezwolenia na lokalizację w pasie drogowym drogi publicznej - ul. K. w Z. - przyłącza kablowego niskiego napięcia do projektowanego złącza działki nr ewid. [...] położonej w Z. przy ul. K. W świetle przepisów art. 39 ust. 3 zd. pierwsze ustawy o drogach publicznych oraz art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 ustawy o drogach publicznych, oraz wniosku PGE przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych.
Przepis ten przesądza, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez wydanie decyzji, a także i to, że wskazuje organ właściwy do jej wydania, tj. zarządcę drogi.
W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, wojewódzkich – zarząd województwa, powiatowych - zarząd powiatu, a gminnych natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych.
Naczelny Sąd Administracyjny, co do zasady podziela stanowisko wnioskodawcy, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr [...] ul. K. w Z. został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej [...], który został oddany do użytkowania. Zatem ul. K. w Z. (stanowiąca dotychczas odcinek drogi krajowej nr [...]) utraciła z mocy prawa charakter drogi krajowej, stając się drogą gminną. Dodatkowo należy zauważyć, że w załączniku nr 5, do obowiązującego od 3 lipca 2015 r. rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 26 czerwca 2015 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. poz. 941) dotyczącym przebiegu dróg krajowych w województwie ł., ul. K. w Z. nie figuruje.
Na gruncie rozpatrywanej sprawy podkreślenia wymaga, że już po złożeniu niniejszego wniosku, na podstawie art. 1 pkt 1 ustawy z dnia 13 września 2013 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych (Dz.U. z 2015 r. poz. 870, dalej: ustawa nowelizująca), uległ zmianie omówiony wyżej przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, co nastąpiło z dniem 9 lipca 2015 r. W myśl nowej regulacji odcinek drogi krajowej zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do drogi wojewódzkiej (v. art. 1 pkt 1 ustawy nowelizującej).
Z kolei zgodnie z art. 2 ustawy nowelizującej, Rada gminy, w terminie 90 dni od wejścia w życie niniejszej ustawy, może, w drodze uchwały, pozbawić kategorii drogi gminnej odcinek drogi, który został zaliczony do kategorii drogi gminnej na podstawie art. 10 ust.5 ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu dotychczasowym. Stosownie zaś do ust. 2 tego przepisu, odcinek drogi, o którym mowa w ust. 1, zostaje zaliczony do kategorii drogi wojewódzkiej. Przepisy art. 10 ust. 5a-5d ustawy zmienianej w art. 1 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą stosuje się odpowiednio.
Taka uchwała, w odniesieniu do spornego odcinka drogi, została przez Radę Miejską w Z. podjęta w dniu [...] lipca 2015 r. Powyższa Uchwała nr XIII/58/15 w sprawie pozbawienia drogi kategorii gminnej weszła w życie 14 dni od daty jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego, co miało miejsce w dniu 2 września 2015 r. pod poz. 3421. Okoliczność ta ma w sprawie istotne znaczenie, ponieważ w sporach kompetencyjnych, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga według stanu prawnego z daty wydania orzeczenia. Nie może bowiem dojść do sytuacji, aby wyznaczony przez Naczelny Sąd Administracyjny do załatwienia sprawy organ, właściwy w dacie wniosku o rozstrzygnięcie wspomnianego sporu, przymiot ten utracił w dacie wydania w tej sprawie orzeczenia.
Zważywszy, że postanowienie wydane na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. powinno być zgodne z przepisami normującymi kwestię właściwości organów, a w szczególności z przepisem art. 19 k.p.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniosek GDDKiA na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. W następstwie bowiem wspominanej nowelizacji art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych oraz skorzystania przez Radę Gminy Z. z możliwości jaką stworzył art. 2 ustawy nowelizującej, Burmistrz Z. nie jest organem właściwym do rozpoznania wniosku PGE Dystrybucja.