Uzasadnienie
Pismem z dnia 14 kwietnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego zaistniałego między Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Ł., w sprawie wydania zezwolenia na zajęcia pasa drogowego drogi publicznej – ul. A. w Ł., w celu prowadzenia robót związanych z rozbudową kanalizacji teletechnicznej w pasie drogowym drogi publicznej – ul. A. w Ł. W uzasadnieniu wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r. Pan W. S. działając z upoważnienia inwestora: O. S.A. [...], [...] W., wystąpił do Burmistrza Ł. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego drogi ul. A. w Ł. Zawiadomieniem z dnia 16 marca 2015 r. Burmistrz Ł., uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał wniosek do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Ł., argumentując, że ul. A. w Ł. jest odcinkiem drogi krajowej nr 14, wymienionej w obowiązującym Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 59, poz. 371) - załącznik nr 5 "Przebieg dróg krajowych w województwie [...]".
Decyzją Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. Ł. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego udzielił inwestorowi: Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad - m. in. pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S-8 odcinek 6 (ciąg główny) na odcinku od km 174+200 do km 182+000,00. Przedmiotowy odcinek drogi ekspresowej został oddany do ruchu w dniu [...] sierpnia 2014 r., a zatem od tego momentu, tj. oddania do użytkowania wybudowanego odcinka drogi ekspresowej S8, dotychczasowy odcinek drogi krajowej Nr 14, został pozbawiony swej kategorii i zaliczony do kategorii dróg gminnych - zgodnie z art. 10 ust 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. (t.j Dz. U. z 2015 r., poz. 460)
Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, wyjaśnił, że bezspornym był fakt, że przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA. Sytuacja ta jednakże uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania odcinka drogi ekspresowej S8. Organ wyjaśnił, że odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi a z chwilą oddania go do użytkowania został pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej, który uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej.
Burmistrz Ł. w odpowiedzi na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad podtrzymał swoje stanowisko, iż organem właściwym do wydania zezwolenia na lokalizację - umieszczenie w pasie drogowym - ul. A. w Ł. kanalizacji teletechnicznej w związku z rozbudową kanalizacji teletechnicznej w pasie drogowym ul. A. w Ł. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad będący zarządcą drogi. Podkreślił, że ulica A. leży w ciągu drogi krajowej nr 14, której zarządcą był i nadal jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Niezależnie od kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii dróg (krajowych, wojewódzkich, powiatowych i gminnych) zawartych w ustawie o drogach publicznych, ustawa ta określa prawne formy oraz właściwość organów w sprawach zaliczania dróg do odpowiedniej kategorii oraz pozbawiania dróg dotychczasowej kategorii.
Natomiast zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu, zaś w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych zaliczenie do jednej z tych kategorii następuje w drodze uchwał organów odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego. Oznacza to, że niezależnie od ustawowych kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii, o tym że droga publiczna należy do danej kategorii w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ. Pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w drodze rozporządzenia właściwego ministra lub uchwały właściwego organu odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego (art. 10 ust. 1 i 2). Zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii.
Oznacza to, że niezależnie od ustawowych kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii, o tym że droga publiczna należy do danej kategorii w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ. Do pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi krajowej nie jest wystarczające, że spełnione są kryteria do pozbawienia danej drogi lub jej odcinka kategorii drogi krajowej, ale konieczne jest jeszcze wydanie na podstawie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych rozporządzenia stanowiącego, że dana droga (odcinek drogi) zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej
Burmistrz Ł. wyraził stanowisko, zgodnie z którym prawidłowa wykładnia dyspozycji art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych wskazuje, iż przepis ten nie ma zastosowania do sytuacji opisanej w przedmiotowym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Stanowisko to opiera się na wykładni językowej art. 10 ust. 5 ustawy, stanowiącym że: "Odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą (...)". Norma tego przepisu odnosi się zatem do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy jej przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Nie ma natomiast zastosowania dla sytuacji wybudowania w innym, odległym miejscu, całkowicie nowej drogi o zupełnie innym przebiegu i dokonywania w zw. z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg. W przedmiotowej sprawie, droga o dotychczasowej numeracji drogi krajowej nr 12 w dalszym ciągu obsługuje ruch ponadlokalny.
Zgodnie z załącznikiem zarządzenia nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych, droga o dotychczasowej numeracji drogi krajowej nr 12, także na spornym odcinku, ma przyporządkowaną klasę GP to droga główna ruchu przyspieszonego - jedna z klas dróg publicznych według podziału wprowadzonego przez Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430). Rozporządzenie określa jakie wymagania techniczne i użytkowe powinna spełniać droga tej klasy. Wskazuje ponadto, iż drogi klasy GP mogą należeć wyłącznie do kategorii dróg krajowych, wyjątkowo - dróg wojewódzkich. Wobec powyższego Burmistrz Ł. uznał właściwość Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku w sprawie wydania zezwolenia.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej: p.p.s.a.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. - Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w tym przepisie.
Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Ł. był sporem kompetencyjnym i dotyczył wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku W. S. działającego w imieniu O. S.A. w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w Ł. przy ulicy A. w związku z rozbudową kanalizacji teletechnicznej.
Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 460), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
Z kolei, według art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg (...) są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta).
Wynika z tych przepisów, że o tym kto jest zarządcą drogi decyduje jej kategoria. Przepisy kompetencyjno – proceduralne dotyczące zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii oraz pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii zawarte są w art. 10 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii.
Procedura pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii została oparta na regule tożsamości, ponieważ odpowiada trybowi właściwemu do zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych. Ponadto na tę procedurę składają się również przepisy dotyczące terminu pozbawienia drogi jej kategorii i przepisy szczególne dotyczące nowo wybudowanego odcinka drogi i odcinka drogi przez niego zastąpionej. Nowo wybudowany odcinek drogi zalicza się do kategorii drogi, w której ciągu leży. Natomiast odcinek drogi, który został zastąpiony, pozbawia się dotychczasowej kategorii i zalicza do dróg gminnych (zob.: R. Stachowska, Komentarz do art. 10 ustawy o drogach publicznych, Lex).
Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych, odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej.
Aby ustalić chwilę oddania do użytkowania nowo wybudowanego odcinka drogi należy sięgnąć do regulacji prawnych zawartych w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.).
Zgodnie z art. 32 ust. 1, 2, 3 i 4 tej ustawy, do oddawania do użytkowania drogi stosuje się przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. W przypadku decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydanej dla drogi posiadającej co najmniej dwie jezdnie, przy czym każdą z nich przeznaczoną dla jednego kierunku ruchu, właściwy organ nadzoru budowlanego, na wniosek inwestora, wydaje decyzję o pozwoleniu na użytkowanie w odniesieniu do jezdni lub odcinka drogi, na których zakończono budowę. Właściwy organ nadzoru budowlanego może wydać decyzję o pozwoleniu na użytkowanie drogi, jezdni lub odcinka drogi, pomimo niespełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150, z późn. zm.), jeżeli stwierdzi, że zostały spełnione warunki określone w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Przepisów art. 59 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane i art. 59e tej ustawy, w zakresie dotyczącym posiadania przez przeprowadzającego kontrolę statusu osoby zatrudnionej we właściwym organie nadzoru budowlanego, oraz art. 76 ust. 1, 3 i 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, nie stosuje się. W decyzji, o której mowa w ust. 3, właściwy organ nadzoru budowlanego określa termin wykonania pozostałej części robót wykończeniowych lub innych robót budowlanych i spełnienia wymagań ochrony środowiska, o których mowa w art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska. Termin ten nie może być dłuższy niż 9 miesięcy.
W rozpoznawanej sprawie w trybie art. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych właściwy organ nadzoru budowlanego – [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał [...] sierpnia 2014 r. decyzję nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie drogi ekspresowej S-8 na wskazanym tam odcinku, kanalizacji deszczowej, urządzeń melioracyjnych, kanalizacji w ciągu rowu, oświetlenia drogowego oraz kanalizacji teletechnicznej.
Z chwilą kiedy ta decyzja stała się ostateczna zaistniały skutki z art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych: odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Z tą też chwilą z mocy art. 19 ust. 2 pkt 4) ustawy o drogach publicznych, zarządcą drogi został Burmistrz Ł. Należy wskazać, że wyrokiem z 6 września 2005 r., sygn. akt K 46/04 Trybunał Konstytucyjny orzekł:" Art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 i Nr 273, poz. 2703 oraz z 2005 r. Nr 163, poz. 1362), w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953, z 2004 r. Nr 273, poz. 2703 oraz z 2005 r. Nr 90, poz. 757), jest zgodny z art. 167 ust. 1 i 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej."
W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wszechstronnie odniósł się do tego, jaki wpływ ma nowa regulacja prawna na samodzielność finansową gmin: "Każdorazowe zastąpienie odcinka drogi należącego do innego podmiotu niż gmina odcinkiem nowym wiąże się z zaliczeniem odcinka zastąpionego do kategorii dróg gminnych. Drogi gminne stanowią przedmiot własności gminy. Przekwalifikowanie następujące z mocy prawa oznacza po pierwsze powiększenie zasobu własności gminy (zwiększenie jej majątku), po drugie zaś - automatycznie wiąże się z powstaniem obciążeń w postaci konieczności wykonywania przez właściciela obowiązków zarządcy drogi. Tak więc regulacja zawarta w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych ma dwoisty wpływ na majątek gminy. Z jednej strony przewiduje dla gminy przysporzenie majątkowe, w postaci powiększenia jej własności o własność "starego" odcinka drogi. Z drugiej strony taka okoliczność powoduje konieczność ponoszenia wydatków na utrzymanie nowego przedmiotu własności.
Właściciel nie ma przy tym wyboru zarówno co do możliwości samego nabycia własności, jak i co do tego, jakie koszty będzie ponosił na utrzymanie drogi, ponieważ w tym zakresie powinności zarządcy drogi są w poważnej mierze determinowane normatywnie (...). Nie ulega wątpliwości, że nabycie własności przez gminę (zwiększenie aktywów majątku gminy) wiąże się z licznymi obowiązkami (własność zobowiązuje) ciążącymi na gminie jako na zarządcy drogi. Powinności te określa art. 20 ustawy o drogach publicznych. Rzetelna realizacja tych obowiązków z całą pewnością wymaga nakładów finansowych. Wysokość tych nakładów uzależniona jest od różnych czynników, np. od tego, czy droga wymaga istotnych remontów, istnienia infrastruktury specjalistycznej (dla potrzeb obronnych lub koniecznej ze względu na uwarunkowania geologiczne lub środowiskowe). Nabycie własności ex lege odnosi się wyłącznie do dróg w różnym stanie, dobrze i źle utrzymanych, niejednokrotnie zaniedbanych przez poprzedniego właściciela, który mając w perspektywie rychłe przekazanie drogi, po oddaniu do użytku odcinka, mającego dawną drogę zastąpić, nie jest zainteresowany w łożeniu na jej utrzymanie i zaniedbuje w tym względzie przez jakiś czas przed przekazaniem swe obowiązki.
Zdarza się również, że dewastacja drogi trafiającej do majątku gminy w trybie zaskarżonej normy powstaje właśnie w związku ze szczególnie intensywną eksploatacją, wymuszoną przez trwającą budowę nowej drogi. Nawet zresztą drogi nowe, nabyte w dobrym stanie, wymagają utrzymania związanego z kosztami."
Mając na uwadze to, że przepis art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych został uznany za zgodny z Konstytucją RP oraz to, że z obiegu prawnego nie została wyeliminowana ostateczna decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego z [...] sierpnia 2014 r. o pozwoleniu na użytkowanie drogi ekspresowej S-8 na wskazanym w niej odcinku, należało wskazać Burmistrza Ł. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku W. S., działającego w imieniu O. S.A. w W. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego w Ł. przy ulicy A. w związku z rozbudową kanalizacji teletechnicznej.
Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji postanowienia.