Uzasadnienie
Pismem z dnia [...] maja 2017 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) wystąpił o rozstrzygnięcie negatywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Zarządem Powiatu w P., w sprawie wyrażenia zgody na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego tj. przyłącza wodociągowego do dz. o nr ewid. [...] w R. w pasie drogowym drogi powiatowej na dz. o nr ewid. [...],[...] i [...] obręb R. W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wskazał, że wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. D. A. wystąpiła do Starostwa Powiatowego w P. o wydanie decyzji na lokalizację opisanego powyżej przyłącza wodociągowego. Zarząd Powiatu w P. uznając się za organ niewłaściwy do załatwienia przedmiotowej sprawy, przekazał wniosek do GDDKiA Oddział w Łodzi, argumentując, że wskazane działki drogowe stanowią część pasa drogowego, wydzielonego przy budowie drogi ekspresowej S8.
GDDKiA wskazał jednak, że na przedmiotowych działkach zlokalizowane są elementy (m.in. jezdnia, chodnik, rów odwadniający) drogi powiatowej Nr [...]. Stanowią one własność Skarbu Państwa w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych. Niemniej jednak nic nie stoi na przeszkodzie, aby właściwy zarządca drogi wydał zezwolenie na lokalizację w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...] w m. R., urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a właściciel gruntu wydał inwestorowi dokument potwierdzający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
W ocenie GDDKiA sam fakt posiadania tytułu prawnego do gruntu zajętego pod drogę nie przesądza o posiadaniu statusu zarządcy tej drogi. Zdaniem GDDKiA pełnieniu funkcji zarządcy drogi decyduje bowiem kategoria drogi a nie tytuł prawny do gruntu, a zgodnie z treścią art. 19 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1440 z późn. zm. – dalej: u.d.p.), zarządcą dróg powiatowych jest zarząd powiatu.
GDDKiA wskazał ponadto, że decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Wojewoda Łódzki udzielił zezwolenia GDDKiA na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. - węzeł W. (Al) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 6, 7 i 8 wraz z infrastrukturą oraz zatwierdził projekt budowlany, a także zatwierdził podział nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja obejmowała m.in. budowę obiektów inżynierskich, w tym wiaduktu WS-8.8 nad drogą powiatową Nr [...]. Zgodnie z w/w decyzją, działki ewidencyjne [...],[...] i [...] zostały pozyskane w celu zapewnienia połączenia poprzecznego ciągu komunikacyjnego (tj. drogi powiatowej Nr [...]), przeciętego drogą ekspresową S8.
Na ww. działkach wykonano następnie roboty mające na celu odtworzenie stanu istniejącego (zachowanie ciągłości drogi powiatowej) tj. m.in. położono nową nawierzchnię na jezdni, wybudowano chodnik, rów odwadniający oraz zjazdy do posesji. Bezsprzecznie wszelkie ww. roboty były zainicjowane przebudową drogi ekspresowej S8, jednakże nie były one bezpośrednio związane z budową samego wiaduktu. Należy również podkreślić, że przedmiotowe działki były niezbędne dla potrzeb przedmiotowej inwestycji jedynie na etapie jej realizacji. Ponadto z faktu objęcia przedmiotowych działek przywołaną wyżej decyzją Wojewody Łódzkiego, nie można wywodzić twierdzenia, że zarządca drogi ekspresowej jest jednocześnie zarządcą drogi powiatowej na tym obszarze, bowiem nabycie działek pod inwestycję oraz objęcie ich liniami rozgraniczającymi nie powoduje automatycznie zmiany kategorii drogi.
GDDKiA podkreślił, że w jego ocenie przedmiotowe działki - w miejscu gdzie ma zostać zlokalizowane przyłącze wodociągowe - bez wątpienia stanowią pas drogowy drogi powiatowej, ponieważ w tym miejscu nie występuje żaden element drogi ekspresowej, a całokształt zabudowy oraz infrastruktury drogowej służy jedynie użytkownikom drogi powiatowej.
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Zarząd Powiatu w P. wniósł o wskazanie, że organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano w szczególności na treść art. 40 u.d.p. Zarząd Powiatu w P. podkreślił, że zarządcą działek drogowych nr [...],[...] i [...] obręb [...] R., gm. P. jest GDDKiA, co przemawia za uznaniem go za organ właściwy do rozpoznania wniosku o lokalizację przyłącza wodociągowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Sądy administracyjne rozpoznają na podstawie art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.), spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Jednocześnie - zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory, o których mowa w tym przepisie.
Przedmiotowy spór, jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Zarządem Powiatu w P. jest sporem kompetencyjnym i dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku D. A. o wydanie decyzji na lokalizację w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami zarządzania drogą lub potrzebami ruchu drogowego tj. przyłącza wodociągowego do dz. o nr ewid. [...] w R. w pasie drogowym drogi powiatowej na dz. o nr ewid. [...],[...] i [...] obręb R. Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1440 ze zm. – dalej: u.d.p.), w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, z zastrzeżeniem ust. 7, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej.
Jednakże właściwy zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzeń i infrastruktury, o których mowa w ust. 1a, wyłącznie, jeżeli ich umieszczenie spowodowałoby zagrożenie bezpieczeństwa ruchu drogowego, naruszenie wymagań wynikających z przepisów odrębnych lub miałoby doprowadzić do utraty uprawnień z tytułu gwarancji lub rękojmi w zakresie budowy, przebudowy lub remontu drogi.
Z kolei, według art. 19 ust. 2 tej ustawy, zarządcami dróg (...) są dla dróg: krajowych - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad; wojewódzkich - zarząd województwa; powiatowych - zarząd powiatu; gminnych - wójt (burmistrz, prezydent miasta). Z tych przepisów wynika, że o tym kto jest zarządcą drogi decyduje jej kategoria. Przepisy kompetencyjno – proceduralne dotyczące zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii oraz pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii zawarte są w art. 10 ust. 1 i 2 wskazanej ustawy. Organem właściwym do pozbawienia drogi dotychczasowej kategorii jest organ właściwy do zaliczenia jej do odpowiedniej kategorii. Pozbawienia drogi jej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii. Procedura pozbawienia drogi jej dotychczasowej kategorii została oparta na regule tożsamości, ponieważ odpowiada trybowi właściwemu do zaliczenia drogi do określonej kategorii dróg publicznych.
W rozpoznawanej sprawie Wojewoda Łódzki decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...], udzielił zezwolenia Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi ekspresowej S-8 na odcinku węzeł W. - węzeł W. (A1) od km 99+937 do km 204+000, w zakresie odcinka 6, 7 i 8 wraz z infrastrukturą oraz zatwierdził projekt budowlany, a także zatwierdził podział nieruchomości. Przedmiotowa inwestycja obejmowała m.in. budowę obiektów inżynierskich, w tym wiaduktu WS-8.8 nad drogą powiatową Nr [...]. Zgodnie z w/w decyzją, działki ewidencyjne [...],[...] i [...] zostały pozyskane w celu zapewnienia połączenia poprzecznego ciągu komunikacyjnego (tj. drogi powiatowej Nr [...]), przeciętego drogą ekspresową S8. Wskazane działki, leżące w ciągu drogi powiatowej Nr [...] zostały oddane w trwały zarząd Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad.
Następnie na tych działkach wykonano roboty mające na celu zachowanie ciągłości drogi powiatowej tj. położono nową nawierzchnię na jezdni, wybudowano chodnik, rów odwadniający oraz zjazdy do posesji. Z niespornego stanu faktycznego (potwierdzonego dołączoną fotografią) wynika, że obecnie na przedmiotowych działkach są zlokalizowane elementy drogi powiatowej Nr [...]. Podkreślić należy, że zgodnie z informacją zawartą na stronie internetowej Zarządu Powiatu w P. ([...]) droga powiatowa Nr [...] biegnie od P. (ul. [...]) - początek drogi - do granicy miasta, a następnie od granicy miasta P. do drogi powiatowej Nr [...] (obecnie droga powiatowa Nr [...]) w m. R. Z powyższych informacji nie wynika jakoby ciąg tej drogi był przerwany przez drogę ekspresową S8, co ma również potwierdzenie w załączniku do Uchwały nr 48/2004 Zarządu Województwa Łódzkiego z dnia 10 lutego 2004 r., zawierającym wykaz numerów dróg publicznych powiatowych na obszarze województwa łódzkiego i określającym przebieg tych dróg. Działka, której dotyczy wniosek tj. działka nr ewid. [...] w R. leży w pasie drogowym drogi powiatowej Nr [...].
W tym miejscu Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że zgodnie z art. 4 pkt 1 u.d.p. przez pas drogowy należy rozumieć wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane drogi oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.
Pojęcie pasa drogowego jest niewątpliwie pojęciem szerszym od pojęcia drogi, do którego odwołuje się art. 19 ust. 2 u.d.p., niemniej jednak zważywszy na cel, jakiemu służy wydzielenie pasa drogowego oraz treść art. 39 ust. 3 u.d.p., należy przyjąć, że podejmowanie decyzji w zakresie lokalizowania w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, które mogłyby wpłynąć w jakikolwiek sposób na zarządzanie drogą powinno należeć do zarządcy tej drogi.
Mając powyższe na względzie należało wyznaczyć Zarząd Powiatu w P., jako organ właściwy do rozpoznania wymienionego na wstępie wniosku D. A. Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. orzec jak w sentencji postanowienia.