Uzasadnienie
Pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. Marszałek Województwa [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., oraz art. 22 § 3 k.p.a. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Marszałkiem Województwa [...] a Starostą B. przez wskazanie Starosty B. jako organu właściwego w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji.
W uzasadnieniu wniosku Marszałek wywiódł, że Starosta B. postanowieniem z dnia 30 kwietnia 2008 r. przekazał do załatwienia wg właściwości Marszałkowi Województwa [...] pismo Urzędu Gminy B. z dnia 29 kwietnia 2008 r. w sprawie wydobycia kruszywa na terenie działki nr 259/34, znajdującej się w sąsiedztwie zakładu górniczego "B.". Następnie Marszałek stwierdził, że przeprowadzona w dniu 28 maja 2008 r. na działce nr 259/34 wizja wykazała, iż na ww. działce J. S. prowadził eksploatację kruszywa naturalnego bez wymaganej koncesji, a działka ta znajduje się poza istniejącym obszarem górniczym "B.", w granicach którego wydobywanie kruszywa odbywa się na podstawie koncesji Marszałka Województwa [...]. Dlatego w jego ocenie, zgodnie z art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b/ ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. - Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) organem właściwym w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jest Starosta.
W odpowiedzi na wniosek Starosta B. wniósł o odrzucenie na podstawie art. 58 § 1 ust. 6 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. lub oddalenie wniosku oraz o zasądzenie kosztów według norm przepisanych.
Na wstępie Starosta B. podniósł, że spór między nim a Marszałkiem Województwa [...] może być sporem o właściwość, a nie sporem kompetencyjnym, ponieważ uczestniczące w sporze organy są jednostkami samorządu terytorialnego, natomiast organ wnioskujący nie wykazał, aby któryś z nich działał jako organ administracji rządowej. Nadto Starosta B. wskazał, że z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego w imieniu organu wnioskującego wystąpił Wicemarszałek Województwa [...], wskazując, że działa z upoważnienia Marszałka. Zdaniem Starosty, prawidłowość umocowania działającego może budzić wątpliwości, ponieważ do akt nie załączono odpisu upoważnienia.
Starosta B. podniósł, iż niezbędnym wymogiem zaistnienia sporu o właściwość jest istnienie sprawy administracyjnej oraz precyzyjne sformułowanie przedmiotu sporu. W ocenie Starosty w zaistniałej sprawie nie można przyjąć, że Urząd Gminy w B. wystąpił z wnioskiem o wszczęcie postępowania administracyjnego.
Starosta B. zauważył, że problemem w sporze jest kwalifikacja prawna stanu faktycznego jako działania bez koncesji lub z jej naruszeniem. Dlatego na obecnym etapie postępowania nie można uznać, że w ogóle wystąpił spór o właściwość. Zdaniem Starosty B., wobec braku argumentów organu wnioskującego w zakresie tak postanowionego problemu, nie można uznać, by przedmiot sporu (jako niezbędny wymóg zaistnienia sporu o właściwość) został przez Marszałka w sposób dostateczny sformułowany. Starosta wobec faktu, że w jego ocenie zaistniały stan faktyczny wyczerpuje znamiona działania koncesjonariusza w warunkach kwalifikowanego naruszenia koncesji oraz kierując się treścią koncesji Nr [...] i obowiązującymi przepisami, a także uwzględniając fakt przyjęcia przez Marszałka "Dodatku Nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego B. w kat. C1" powiększonego m.in. o teren działki nr 259/21, z której wydzielono m.in. działkę nr 259/34, stwierdził, iż organem koncesyjnym dla złoża kruszywa naturalnego B. jest Marszałek Województwa [...], któremu Starosta przesłał zawiadomienie dotyczące nieprawidłowości związanych z działalnością Kopalni Kruszywa Naturalnego "B.".
Starosta B. wyjaśnił, że jednym z niezbędnych warunków określonych w koncesji jest obszar wykonywania określonej działalności, zaś przy wykowaniu nadzoru i kontroli na podstawie art. 104a Prawa geologicznego i górniczego organ administracji geologicznej powinien ocenić zgodność prowadzonej działalności wydobywczej z warunkami udzielonej koncesji we wszystkich jej aspektach. Jeżeli więc przedsiębiorca, posiadający koncesję na wydobycie kruszywa naturalnego ze złoża, udzieloną przez Wojewodę [...], dokonuje wydobycia kruszywa naturalnego na działce sąsiadującej bezpośrednio z określonym w koncesji obszarem górniczym w ramach udokumentowanego złoża, stanowi to naruszenie warunków tej koncesji.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Na wstępie Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, w związku z zarzutem Starosty B., iż z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu wystąpił Wicemarszałek Województwa [...], który nie przedstawił stosownego upoważnienia od Marszałka, że w toku postępowania uchybienie to zostało sanowane. W piśmie z dnia 13 maja 2009 r. wyjaśniono, że w dacie sporządzenia wniosku, tj. 16 stycznia 2009 r., Marszałek Województwa [...] przebywał w delegacji i zgodnie z upoważnieniem zastępował Go Wicemarszałek T. D., który podpisał wniosek.
Zgodnie z art. 4 w zw. z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory o właściwość m.in. między organami jednostek samorządu terytorialnego.
Spór o właściwość (a nie jak to określił Marszałek Województwa [...] spór kompetencyjny) można określić jako obiektywnie istniejącą sytuację prawną, w której zachodzi rozbieżność poglądów między organami jednostek samorządu terytorialnego co do zakresu ich działania, w tym przede wszystkim co do upoważnienia do rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy administracyjnej, czyli gdy mamy do czynienia z tożsamością sprawy, którą zajmują się co najmniej dwa organy. A zatem wtedy, gdy w postępowaniu przed organami chodzi o rozstrzygnięcie tej samej sprawy administracyjnej pod względem podmiotowym (tożsamość strony), przedmiotowym (tożsamość żądania), z zastosowaniem tej samej podstawy prawnej. Innymi słowy, przez pojęcie sporu o właściwość należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia tej sprawy albo każdy z nich uważa się za organ niewłaściwy do załatwienia tej sprawy, prezentując pogląd, że organem właściwym jest ten drugi. Przy tym do sporu o właściwość może dojść tylko w powiązaniu ze sprawą indywidualną, która realnie istnieje i w której toczy się postępowanie.
W orzecznictwie sądowym zwrócono uwagę, że aby doszło do sporu musi istnieć sytuacja umożliwiająca wszczęcie postępowania administracyjnego, przy czym chodzić musi, chociaż nie wynika to bezpośrednio z przepisów obowiązującego prawa, o postępowanie wszczynane na wniosek strony. W przypadku bowiem postępowań wszczynanych z urzędu, gdy organ administracji dochodzi do wniosku, że sprawa nie należy do jego właściwości, nie wszczyna postępowania administracyjnego. Sugestia ze strony innego organu administracji, iż to właśnie wskazany organ powinien rozstrzygnąć daną sprawę, mieści się w kategoriach sfery wewnętrznej działalności administracji, i nie podlega regulacji ani KPA, ani ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. postanowienie NSA z dnia 18 lutego 2005 r. sygn. akt OW 151/04, zbiór Lex nr 302263).
Z powyższego wynika, że o sporze o właściwość możemy mówić wówczas, kiedy pomiędzy organami istnieje rozbieżność stanowisk co do zakresu ich kompetencji w odniesieniu do konkretnej i tej samej sprawy administracyjnej, nie ma zaś sporu co do stanu faktycznego i stanu prawnego sprawy. W przeciwnym bowiem razie, kiedy nie ma zgody między organami co do oceny stanu faktycznego i w oparciu o jakie przepisy (prawa materialnego) należy rozstrzygnąć daną sprawę, nie ma tożsamości sprawy.
Wystąpienie z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu o właściwość musi być zatem poprzedzone dokładnym ustaleniem stanu faktycznego sprawy, aby można precyzyjnie określić przedmiot sprawy. Ustalenie stanu faktycznego i określenie przedmiotu sprawy należy do organów, a nie do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Brak takich ustaleń powoduje, że wniosek o rozstrzygnięcie sporu jest przedwczesny i jako taki podlega oddaleniu.
Z treści złożonego wniosku wynika, że Marszałek Województwa [...] nie ma wątpliwości, iż organem właściwym w sprawie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji jest Starosta na podstawie art. 85a ust. 2 pkt 1 lit. b/ ustawy - Prawo geologiczne i górnicze, a organem właściwym w sprawie wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji jest właściwy organ koncesyjny.
Istota sprawy w tej sytuacji sprowadzała się do rozstrzygnięcia jakiej sprawy dotyczy złożony przez Marszałka wniosek. W szczególności wymagała rozstrzygnięcia kwestia, czy w ogóle, a jeżeli tak, to którą z wymienionych wyżej spraw Starosta B. przekazał do rozpoznania według właściwości Marszałkowi Województwa [...].
Z postanowienia Starosty B. z dnia 30 kwietnia 2008 r. wynika, iż Starosta przekazał Marszałkowi zawiadomienie z Urzędu Gminy B., które w jego ocenie dotyczyło sprawy wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji. Takie też stanowisko Starosta B. zaprezentował w odpowiedzi na wniosek, wskazując, że zawiadomienie to dotyczyło nieprawidłowości związanych z działalnością Kopalni Kruszywa Naturalnego "B." Produkcja Materiałów Budowlanych Betoniarstwo, prowadzonej przez J. S., który posiada koncesję na wydobywanie kruszywa naturalnego ze złoża B. Nadto Marszałek Województwa [...] przyjął sfinansowany przez tę firmę "Dodatek Nr 1 do dokumentacji geologicznej złoża kruszywa naturalnego B. w kat. C1" wykonany w celu udokumentowania zasobów złoża B. powiększonego m.in. o działkę nr 259/21, z której wydzielono m.in. działkę o nr 259/34, a na tej ostatniej działce przedsiębiorca ten, który uzyskał koncesję, prowadził działalność wydobywczą.
Do rozpoznania sprawy wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji jest niewątpliwie właściwy Marszałek Województwa [...] (art. 85 ust. 2 pkt 2 Prawa geologicznego i górniczego).
Nie jest rzeczą Naczelnego Sądu Administracyjnego badanie w niniejszym postępowaniu (z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość), czy merytorycznie chodzi o sprawę wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem koncesji, czy też o sprawę o wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji, w szczególności zaś badanie, czy w ogóle nastąpiło w sprawie wszczęcie postępowania administracyjnego z urzędu lub na wniosek. Te okoliczności ma ustalić właściwy organ. Podkreślić bowiem ponownie należy, że spór o właściwość musi mieć charakter konkretny, aktualny i dotyczyć określonej sprawy administracyjnej, a nie dotyczyć interpretacji przepisów prawa, czy też oceny wniosku o rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej bez uprzedniego dokonania przez organ ustaleń faktycznych.
Jeżeli więc Marszałek Województwa [...] uważa - jak twierdzi we wniosku - iż w sprawie nie doszło do wydobywania kopaliny z rażącym naruszeniem warunków koncesji, a tylko Starosta B. dokonał błędnej kwalifikacji prawnej w sprawie wydobywania przedmiotowej kopaliny, to wyda w tej sprawie stosowne rozstrzygnięcie. Przy czym rozstrzygnięcie takie wymaga poczynienia właściwych i pełnych ustaleń dotyczących okoliczności faktycznych, które muszą mieć oparcie w całości zgromadzonych dowodów, a zatem nie tylko ustaleń z wizji, ale też stosownych dokumentów, które z daną kwestią są związane i pozwalają prawidłowo, w sposób wszechstronny i wnikliwy stan faktyczny w danej sprawie ustalić.
Z przytoczonych powodów Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia na mocy art. 151 w zw. z art. 64 § 3 i art. 15 § 2 p.p.s.a.