Postanowienie NSA z 15 kwietnia 2010 r., II GW 2/10

Sąd

Naczelny Sąd Administracyjny

Rozpoznanie

w dniu 15 kwietnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej wniosku Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. z dnia 28 października 2009 r., DE/007-772/09-MM o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. a Prezydentem Miasta G. w przedmiocie postępowania egzekucyjnego

Sprawa

w sprawie należności pieniężnych z tytułu mandatów karnych postanawia: odrzucić wniosek.

Skład

Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz przewodniczący
Sędzia NSA Tadeusz Cysek przewodniczący, sprawozdawca
Sędzia NSA Janusz Zajda przewodniczący
Karol Pachnik protokolant

Uzasadnienie

Wnioskiem z 28 października 2009 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta G., w sprawie organu właściwego rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych z tytułu mandatów karnych.

W uzasadnieniu wniosku podano, że wierzyciel Prezydent Miasta S. złożył w dniu [...] sierpnia 2009 r. do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wniosek o prowadzenie postępowania egzekucyjnego należności z tytułu mandatów karnych wystawionych przez Straż Miejską w S., objętych tytułami wykonawczymi o właściwych numerach.

Postanowieniami wydanymi [...] września 2009 r. oraz [...] września 2009 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. zwrócił Prezydentowi Miasta S. wyżej opisane tytuły wykonawcze. Również Prezydent Miasta G. odmówił przyjęcia przedmiotowych tytułów wykonawczych do realizacji wydając w tym zakresie [...] października 2009 r. postanowienie w sprawie ich zwrotu wierzycielowi.

Ponieważ Prezydent Miasta S. skierował ponownie wyżej opisane tytuły wykonawcze do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., organ ten uznał za zasadne skierowanie wniosku do Sądu o rozstrzygnięcie, który z organów egzekucyjnych: Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. czy Prezydent Miasta G. jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji przedmiotowych należności.

Zdaniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. nie jest on właściwym rzeczowo organem do prowadzenia egzekucji należności z tytułu mandatów karnych nałożonych przez Straż Miejską w S. W myśl bowiem przepisu art. 19 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. j. Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji należności pieniężnych z zastrzeżeniem § 2-8, w których to ustawodawca wymienił inne organy egzekucyjne uprawnione do egzekucji należności pieniężnych, dla których organy te pełnią funkcję wierzyciela. Zgodnie z § 2 cytowanego przepisu właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia i pobierania jest właściwy ten organ.

Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wskazał, że wątpliwości powstają z uwagi na fakt, iż Prezydentowi Miasta S. jako wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany majątek położony na terenie S., a ustalono, że zobowiązany mieszka w G. Prezydent Miasta G. uznał, że jest właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej wyłącznie "własnych" należności, tj. takich, do których ustalania i pobierania jest właściwy Prezydent Miasta G. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G.nie podzielił jednak stanowiska Prezydenta Miasta G., gdyż jego zdaniem nie można w tej sprawie pominąć zapisu § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. – w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 137, poz. 1541 ze zm., dalej: rozporządzenie z 22 listopada 2001 r.), w myśl którego jeśli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego. Zatem skoro brak jest informacji o majątku zobowiązanego położonego na terenie właściwości Prezydenta Miasta S., Wierzyciel zaś posiada wiedzę, że miejsce zamieszkania zobowiązanego znajduje się w G., postępowanie egzekucyjne, zdaniem Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., powinien prowadzić Prezydent Miasta G. jako organ uprawniony do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych.

W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta G. wskazał, że powołany we wniosku akt - rozporządzenie z 22 listopada 2001 r., nie daje podstaw do zmiany poglądu gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Zgodnie z przepisami art. 4, art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy.

W ślad za poglądami doktryny, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że spór kompetencyjny nie dotyczy jedynie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, ale jego konstrukcja odnosi się do sporów we wszystkich sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 95; postanowienie NSA z 20 września 2007 r., sygn. akt II GW 3/07; postanowienie z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/ 46). Uwzględniając zatem treść art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stwierdzić należy, że spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2001 r., Nr 98, poz. 1071, dalej: k.p.a.) może powstać również w postępowaniu egzekucyjnym.

W ten sposób w przypadku powstania sporu odnośnie właściwości organu egzekucyjnego, podmioty pozostające w sporze (organy administracji rządowej oraz organy jednostki samorządu terytorialnego) nie zostają pozbawione konstytucyjnego uprawnienia (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP) do wystąpienia o jego rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny.

Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może nastąpić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Z istoty sporu kompetencyjnego wynika jednak, że może mieć on miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ konkretnej sprawy administracyjnej w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 15/06; postanowienie NSA z 16 października 2007 r., sygn. akt II GW 6/07).

Dostrzegając możliwość powstania sporu kompetencyjnego również na gruncie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy jednak zbadać czy w niniejszej sprawie wystąpił w rzeczywistości spór kompetencyjny w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 2 k.p.a.

Należy zauważyć, że organy egzekucyjne, w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do doprowadzenia do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, winny z urzędu przestrzegać swojej właściwości. Zgodnie z tą zasadą organ egzekucyjny, który uzna się za niewłaściwy w sprawie, winien przekazać sprawę właściwemu organowi egzekucyjnemu. Pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne ma charakter postępowania odrębnego, to jednak jest ono powiązane z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (poprzez art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), co oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez organ, do którego wniesiono podanie, że jest niewłaściwy w sprawie, zastosowanie - wobec braku regulacji szczególnej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym - winien znaleźć tryb procesowy określony w art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (por. np. postanowienie NSA z 20 września 2007 r., sygn. akt II GW 3/07).

Zgodnie z powołanym przepisem art. 65 § 1 k.p.a., jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Organ, któremu została przekazana sprawa ostatecznym postanowieniem, jest nim związany w tym znaczeniu, że nie może wydać kolejnego postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi. W przypadku, gdy organ któremu przekazano sprawę uważa jednak, że nie jest organem właściwym, sposobem uwolnienia się od zobowiązania wynikającego z przekazania sprawy w trybie art. 65 § 1 k.p.a. jest wystąpienie do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie powstałego na tym tle sporu (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2005 r., sygn. II OW 42/05; postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OW 59/05, publ. ONSAiWSA 2006/4/98).

Podkreślenia wymaga, że spór kompetencyjny jest instytucją prawną, a nie terminem języka potocznego, co oznacza, że powstanie sporu w rozumieniu art. 4 p.p.s.a. w związku z art. 22 § 2 k.p.a. nie następuje w każdym przypadku wystąpienia rozbieżności stanowisk pomiędzy organami administracji publicznej odnośnie przysługującej im właściwości do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Niezgodność poglądów co do tego, kto ma rozpatrzyć wniosek strony, musi zostać wyrażona przez organy pozostające w sporze we właściwej formie procesowej, wyrażającej się w skorzystaniu przez organ uznający swoją niewłaściwość z możliwości przekazania podania w trybie art. 65 § 1 k.p.a. innemu organowi właściwemu. Niezachowanie formy przekazania podania w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. wyłącza możliwość powstania sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OW 99/07; postanowienie NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 77/07, postanowienie NSA z dnia 16 października 2007 r., sygn. akt II GW 6/07).

Zauważyć należy, że ani Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. ani Prezydent Miasta G. nie wydali w sprawie postanowień o przekazaniu wniosku organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W szczególności takiego postanowienia nie wydał Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. Zważyć wypada, że w postanowieniach z dnia [...] września 2009 r. i z dnia [...] września 2009 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. orzekł jedynie o zwrocie tytułów wykonawczych wierzycielowi, powołując jako podstawę prawną art. 29 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Nadanie czynności przekazania podania formy procesowej indywidualnego aktu administracyjnego, od którego przysługuje stronom zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego, oznacza, że organ przyjmując, że złożony wniosek pozostaje poza zakresem jego działania, nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii braku swojej właściwości w wybranej przez siebie (dowolnej) formie. Rozbieżność stanowisk organów co do ich kompetencji odnośnie prowadzenia postępowania w sprawie, choćby powstała w sensie faktycznym, nie wywołuje właściwych skutków prawnych, jakie wiążą się z przekazaniem podania na podstawie ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 k.p.a. Powoduje to, że organ, który z naruszeniem powołanego przepisu nie wydał postanowienia o przekazaniu w myśl obowiązku wynikającego z art. 65 k.p.a. w związku z art. 18 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, pozostaje w bezczynności dopuszczając się zwłoki w załatwieniu sprawy.

W tym stanie rzeczy, skoro spór kompetencyjny w niniejszej sprawie nie zaistniał, należało uznać, że wniosek o jego rozstrzygnięcie jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w związku z art. 64 § 3 p.p.s.a.