Uzasadnienie
Pismem z dnia 31 października 2013 r. Prezydent Miasta K. wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Prezydentem Miasta K. i Prezydentem Miasta G. poprzez wskazanie organu właściwego do prowadzenia podstępowania egzekucyjnego. Wnioskodawca wskazał, że postanowieniem z dnia 4 października 2013 r. Prezydent Miasta G. stwierdził swoją niewłaściwość w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego tytułów wykonawczych dotyczących M. K. i M. B. zamieszkałych w G., wydanych w związku z nieuiszczeniem przez nich grzywien nałożonych w drodze mandatu karnego. W motywach rozstrzygnięcia Prezydent Miasta G. wskazując na treść przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015, dalej: ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), w szczególności na art. 19 § 2 tej ustawy, stwierdził, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej wyłącznie własnych należności pieniężnych, a więc takich dla ustalania, określania i pobierania których właściwy jest ten sam organ. Wobec tego Prezydent Miasta G. uznał, ze nie może podejmować żadnych działań egzekucyjnych, gdyż nie jest organem właściwym do prowadzenia egzekucji w wymienionych sprawach.
Prezydent Miasta K. wskazał, że zgodnie z art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, właściwy organ gminy o statusie miasta, wymienionej w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ. W ocenie wnioskodawcy z treści przywołanego przepisu nie wynika, że właściwy organ gminy o statucie miasta jest organem egzekucyjnym tylko w tych sprawach, w których orzekł o ustaleniu bądź określeniu wysokości egzekwowanej następnie należności pieniężnej albo też był właściwy miejscowo do orzekania w tym przedmiocie. Przepis ten, zdaniem wnioskodawcy nie wypowiada się w formie dokonanej o zrealizowaniu odpowiednim aktem administracyjnym ustaleniu lub określeniu wysokości należności pieniężnych.
Burmistrz lub Prezydent miasta nie musi wydać decyzji o ustaleniu bądź określeniu by móc być w tym zakresie następnie organem prowadzącym egzekucję administracyjną. Nie musi być, zdaniem wnioskodawcy, nawet organem właściwym miejscowo do wydania decyzji w tym przedmiocie, albowiem art. 19 § 2 ustawy nie stanowi o właściwości miejscowej. Wnioskodawca wskazał ponadto, że zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.) organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu nie tylko swojej właściwości rzeczowej ale także miejscowej. Zgodne zaś z art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z prawa majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego.
Wobec tego, że zobowiązani z tytułów wykonawczych zamieszkują na terenie objętym właściwością miejscową Prezydenta Miasta G., to Prezydent Miasta G. jest organem właściwym zarówno rzeczowi jak i miejscowo w sprawie.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta G. wniósł o wyznaczenie Prezydenta Miasta K. jako właściwego organu egzekucyjnego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących M. K. i M. B.. Podtrzymując dotychczasową argumentację odnośnie interpretacji art. 19 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ podkreślił, że to Prezydent Miasta K. jest organem właściwym rzeczowo do dochodzenia w trybie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych które zostały określone, ustalone i powinny być pobrane przez Prezydenta Miasta K.. Prezydent Miasta G. wskazał ponadto, że sprawdzenie, kto jest właściwy miejscowo należy traktować jako kolejną czynność dokonywaną zawsze z uwzględnieniem kryteriów wynikających z art. 21 k.p.a. lub przepisów innych ustaw. Ustalając tę właściwość nie można poprzestać na analizie art. 22 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W przypadku niemożności ustalenia właściwości miejscowej w sposób wskazany w tym przepisie zastosowanie ma art. 21 § 2 k.p.a. zgodnie, z którym przyjmuje się, że sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania. Uwzględnienie miejsca zdarzenia uzasadniającego podjęcie egzekucji eliminuje, w ocenie Prezydenta Miasta G., wątpliwości co do możliwości wszczęcia egzekucji przez Prezydenta Miasta K. przeciwko zobowiązanym zamieszkałym w G.. W sprawie, właściwym miejscowo i rzeczowo jest zatem na mocy art. 19 § 2 i art. 21 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji Prezydent Miasta K..
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Przedmiotem sprawy jest spór między Prezydentem Miasta K. a Prezydentem Miasta G., w którym żaden z wyżej wskazanych organów nie uważa się za właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności wynikających z tytułu wykonawczego wystawionego Prezydenta Miasta K., przeciwko zobowiązanym zamieszkałym poza K. (w G.).
Zgodnie z art. 19 K.p.a. w zw. z art.18 u.p.e.a., organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Brak właściwości organu powoduje niemożliwość prowadzenia przez organ postępowania egzekucyjnego. Dla ustalenia administracyjnego organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia w trybie egzekucji należności pieniężnych decydujące znaczenie mają przepisy regulujące właściwość rzeczową i miejscową.
Właściwość rzeczowa organów została uregulowana w art. 19 u.p.e.a. Art. 19 § 1 tej ustawy stanowi, że z zastrzeżeniem § 2-8, naczelnik urzędu skarbowego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych w egzekucji administracyjnej należności pieniężnych. Nie ulega więc wątpliwości, że w świetle art. 19 § 1 u.p.e.a. organem uprawnionym do stosowania w całości lub części określonych w tej ustawie środków służących doprowadzeniu do wykonania przez zobowiązanych ich obowiązków o charakterze pieniężnym (vide też art. 1a pkt 7 u.p.e.a.) jest – co do zasady – naczelnik urzędu skarbowego.
Wyjątek od powyższej zasady został uregulowany m.in. w § 2 art. 19, zgodnie z którym właściwy organ gminy o statusie miasta wymieniony w odrębnych przepisach oraz gminy wchodzącej w skład powiatu warszawskiego jest organem egzekucyjnym uprawnionym do stosowania wszystkich środków egzekucyjnych, z wyjątkiem egzekucji z nieruchomości, w zakresie egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i pobierania jest właściwy ten organ.
Analiza przepisu art. 19 § 1 i § 2 u.p.e.a. pozwala na stwierdzenie, że co do zasady uprawnionym do prowadzenia egzekucji i stosowania wszystkich środków egzekucyjnych jest naczelnik urzędu skarbowego, chyba że uprawnionym do prowadzenia egzekucji jest organ gminy o statusie miasta oraz gminy tworzącej powiat warszawski. Uprawnienie to dotyczy należności pieniężnych, dla których ustalania lub określania i poboru jest właściwy ten organ. Oznacza to, że samorządowy organ egzekucyjny uprawniony jest do prowadzenia egzekucji należności pieniężnych wyłącznie "własnych wierzytelności", czyli co do których orzeka o ich wysokości i dla których poboru jest właściwy.
W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości co do tego, że organem uprawnionym do określenia i pobierania należności pieniężnych z wynikających z tytułu wykonawczego jest Prezydent Miasta K. – co zresztą nie jest kwestionowane przez żadną ze stron sporu o właściwość, a to oznacza, że jest on organem właściwym rzeczowo w zakresie przedmiotowych należności pieniężnych.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego właściwości tej nie mogą wyłączyć przepisy dotyczące właściwości miejscowej, w tym przepis art. 22 § 2 i 3 u.p.e.a., przede wszystkim dlatego, że ustalenie (wybór) właściwego miejscowo organu następuje spośród organów w ramach tej samej właściwości rzeczowej. Nie mogą jej również wyłączyć trudności "techniczne", czy też względy ekonomiki postępowania egzekucyjnego ("przyspieszenie postępowania egzekucyjnego oraz zmniejszenie jego kosztów") wobec jasnej i jednoznacznej regulacji wynikającej z art. 19 § 2 u.p.e.a, na mocy którego nastąpiło przekazanie właściwości do egzekucji przedmiotowych należności na rzecz Prezydenta Miasta K.. Wbrew temu, co przyjął wnioskodawca (Prezydent Miasta K.), ustalając właściwość miejscową w tej sprawie nie można poprzestać na analizie przepisu art. 22 § 2 u.p.e.a. Jeśli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w tym uregulowaniu, to w myśl art. 21 § 2 k.p.a., przyjmuje się, że "sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania." Uregulowanie to, z mocy art. 18 u.p.e.a. znajduje odpowiednie zastosowanie wtedy, gdy zawodne okażą się inne kryteria ustalania właściwości miejscowej.
Należy też wskazać, że już wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny orzekając (w Izbie Gospodarczej i Izbie Finansowej) w podobnych sprawach na tle art. 19 § 2 u.p.e.a., wyraził podobny pogląd (vide np.: postanowienia z dnia 1 lutego 2013 r.: II GW 18/12, II GW 19/12, II GW 22/12, postanowienie z 23 maja 2013 r., sygn. akt II FW 2/13, postanowienie z 25 czerwca 2008 r., sygn. akt II FW 2/08, postanowienie NSA z 22 września 2011 r., sygn. akt II FW 3/11, postanowienie NSA z 17 listopada 2011 r., sygn. akt II FW 4/11, postanowienie z dnia 22 marca 2013 r. II FW 14/12). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie nie widzi podstaw do odstąpienia od stanowiska wytyczonego przez NSA w powołanych wyżej (przykładowo) orzeczeniach.
Z przedstawionych wyżej względów, podzielając pogląd Prezydenta Miasta G., a także ugruntowane stanowisko wyrażone w orzecznictwie Izby Finansowej i Gospodarczej Naczelnego Sąd Administracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 P.p.s.a. rozstrzygnął omawiany spór kompetencyjny, wskazując Prezydenta Miasta K. jako organ właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej należności wynikających z przedmiotowych tytułów wykonawczych.