Uzasadnienie
Pismem z [...] grudnia 2017 r., nr [...], Burmistrz Miasta Z. wniósł o rozstrzygnięcie pozytywnego sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie ustalenia organu właściwego w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Burmistrza Miasta Z. z [...] listopada 2010 r. dotyczącej zajęcia pasa drogowego ul. [...] w Z. w celu umieszczenia przyłącza gazowego.
Spór kompetencyjny powstał w następującym stanie sprawy:
Decyzją z [...] listopada 2010 r. Burmistrz Miasta Z. (dalej: Burmistrz) zezwolił A. Sp. z o.o. ([...]; dalej przywoływana jako Spółka) na zajęcie pasa drogowego ul. [...] w Z. i umieszczenie w tym pasie urządzeń sieci gazowej.
Z dniem [...] stycznia 2017 r. została zmieniona kategoria drogi publicznej ul. [...] w Z. z drogi gminnej na drogę krajową.
Pismem z [...] grudnia 2017 r. Burmistrz otrzymał do wiadomości zawiadomienie od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej: GDDKiA) o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie wygaszenia decyzji z [...] listopada 2010 r., skompletowaniu akt i możliwości zapoznania się ze zgromadzonymi aktami sprawy, składania wniosków i zastrzeżeń.
Burmistrz uznał, że jest organem właściwym w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia ostatecznej decyzji na mocy art. 162 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257; dalej k.p.a.), ponieważ wydał decyzję w pierwszej instancji. W jego ocenie, żaden przepis prawa materialnego nie ustala właściwości rzeczowej dla zastosowania instytucji stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Przepisy k.p.a. jednoznacznie wskazują zaś organ właściwy w sprawie, tj. Burmistrza Miasta Z..
W odpowiedzi na powyższy wniosek GDDKiA wniósł o wskazanie, że jest właściwym organem w sprawie.
Podniósł, że [...] maja 2017 r. Spółka zwróciła się do GDDKiA z prośbą o wydanie decyzji zezwalającej na pozostawienie urządzeń umieszczonych na podstawie wniosku złożonego do byłego zarządcy drogi. GDDKiA wydał [...] czerwca 2017 r. decyzję pozytywnie rozpatrującą ten wniosek.
Dnia [...] listopada 2017 r. GDDKiA otrzymała do wiadomości pismo Burmistrza adresowane do A. S.A., w którym Burmistrz stwierdza, że nie jest zarządcą drogi publicznej (nr [...] – ul. [...] w Z.) i nie posiada kompetencji do zmiany, uchylenia oraz wygaszenia decyzji ostatecznej, z uwagi na art. 19 k.p.a.
GDDKiA, powołując się na postanowienie NSA z 17 czerwca 2014 r., sygn. akt II GW 12/14, stwierdził, że wstąpił z mocy prawa w miejsce dotychczas właściwego organu ze wszystkimi konsekwencjami, a więc właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji jest zarządca drogi (GDDKiA).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a. sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Natomiast zgodnie z art. 15 § 2 p.p.s.a. do rozstrzygania sporów, o których mowa w art. 4 p.p.s.a., oraz do rozpoznania innych spraw należących do właściwości Naczelnego Sądu Administracyjnego na mocy odrębnych ustaw stosuje się odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że sytuacja prawna, w której zachodzi rozbieżność stanowisk co do właściwości organu określana jest mianem sporu kompetencyjnego podlegającego usunięciu w drodze podjętych w tym kierunku środków prawnych. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a., należy rozumieć stan, w którym przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy administracyjnej (spór pozytywny) albo gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia sprawy administracyjnej (spór negatywny), przy czym żaden z organów pozostając w sporze, nie podejmuje stosownego rozstrzygnięcia, oczekując na zajęcie stanowiska przez ten właściwy.
W niniejszej sprawie wystąpił pozytywny spór kompetencyjny – zarówno bowiem Burmistrz Gminy Z., jak i GDDKiA uznają się za organ właściwy do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z [...] listopada 2010 r. o umieszczeniu sieci gazowej w pasie drogowym ul. [...] w Z., wydanej przez Burmistrza na podstawie art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2222 ze zm.; dalej: u.d.p.).
W świetle niespornego stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego organem właściwym do prowadzenia i zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji z dnia [...] listopada 2010 r. jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.
Decydujące dla takiego rozstrzygnięcia są, mające w tej sprawie zastosowanie, przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy o drogach publicznych.
Zgodnie z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej, natomiast właściwość rzeczową organu ustala się według przepisów o zakresie jego działania, co wynika z art. 20 k.p.a.
W piśmiennictwie wskazuje się, że właściwość rzeczowa jest zdolnością prawną organu administracji publicznej do rozpoznawania i rozstrzygania danej kategorii spraw w postępowaniu administracyjnym (P. Wajda [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2017, s. 175 i 180; B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 111). O właściwości organu do rozpoznawania i załatwiania danej kategorii spraw stanowią przepisy regulujące kompetencje, które są zawarte w ustawach o charakterze materialnoprawnym. Nie można ustalić właściwości organów jedynie na podstawie przepisów ustrojowych, ustanawiających dany organ, lecz konieczne jest sięgnięcie do przepisów materialnych, znajdujących się w ustawach i wydanych do nich przepisach wykonawczych, a także zawartych na ich podstawie porozumień, które konkretyzują uprawnienie organu do rozstrzygnięcia danej kategorii spraw (B. Adamiak, op. cit., s. 114-115).
Nie może być kwestionowane, że stosując przepisy k.p.a., organ powinien badać swoją właściwość, bez wniosku strony, na każdym etapie postępowania. Obowiązek ten rozciąga się na postępowanie przed organami pierwszej i drugiej instancji, lecz również na postępowania prowadzone w trybach nadzwyczajnych, na przykład w postępowaniu wznowieniowym, o stwierdzenie nieważności decyzji lub stwierdzenie jej wygaśnięcia. Organ niewłaściwy w danym postępowaniu nie może podjąć żadnej czynności, lecz zobowiązany jest do niezwłocznego przekazania sprawy do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.), zaś wydanie decyzji z przekroczeniem przepisów o właściwości organu skutkuje nieważnością tego aktu (por. P. Wajda, Op. cit., s. 177-179 i powołane w nim orzecznictwo).
Wskazania także wymaga, że w postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje, funkcjonująca w postępowaniu cywilnym, zasada perpetuatio fori, zgodnie z którą sąd właściwy w chwili wszczęcia postępowania pozostaje właściwy do jego zakończenia. Oznacza to, że jeżeli przepisy o właściwości organu zmienią się w toku postępowania, organ powinien zastosować się do zmiany, chyba że przepisy intertemporalne stanowią inaczej.
W świetle tego, co wyżej powiedziano, w celu ustalenia właściwości rzeczowej w sprawie o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Burmistrza zezwalającej na zajęcie pasa drogowego, należy odwołać się do przepisów prawa materialnego regulujących kwestię umieszczania urządzeń w pasie drogowym drogi publicznej, czyli do ustawy o drogach publicznych.
Jak wynika z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej. Zgodnie zaś z art. 19 ust. 2 pkt 1 i 4 u.d.p., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) – dróg gminnych. Powyższe unormowanie, przy niewątpliwym stanie faktycznym, jest decydujące dla wyniku powstałego sporu.
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza zatem, że organem właściwym do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego z dnia [...] listopada 2010 r. jest GDDKiA.
Niewątpliwie przecież, w dacie wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia zezwolenia, zarządcą drogi, której dotyczyło zajęcie, był GDDKiA. Z dniem zmiany kategorii drogi [uchwała nr [...] Rady Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2016 r. w sprawie pozbawienia dróg kategorii dróg gminnych (Dz. Urz. Województwa Podlaskiego [...]) i rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 19 września 2016 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (Dz. U. poz. 1552)], tj. z dniem [...] stycznia 2017 r., na mocy art. 40 ust. 1 u.d.p. w związku z art. 19 ust. 2 u.d.p., organ ten stał się z mocy prawa organem właściwym we wszystkich sprawach dotyczących zajęcia pasa drogowego drogi, która stała się drogą krajową. Powyższy wniosek dotyczy również wszelkich postępowań związanych z dotychczas wydanymi decyzjami.
I tak, mimo że w dacie wydania zezwolenia zarządcą drogi ul. [...] jako drogi gminnej i organem właściwym w tego rodzaju sprawach był Burmistrz, to po dacie zmiany kategorii drogi jego właściwość w sprawach pasa drogowego ustała. Nie zasługuje na aprobatę twierdzenie, że burmistrz, który wydał zezwolenie jest w dalszym ciągu właściwy w sprawie wygaszenia takiej decyzji, co uzasadnia art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. stanowiący, iż organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zaakceptowanie takiego stanowiska prowadziłoby do sytuacji, w której wskazany przepis postępowania uzyskałby w zakresie określenia właściwości organu pierwszeństwo przed normującym tę kwestię przepisem prawa materialnego, którego stosowanie nakazuje wszak art. 20 k.p.a.
Innymi słowy, określający właściwość organu w sprawach wygaśnięcia decyzji przepis art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. nie może odmiennie, niż to czyni przepis prawa materialnego, ukształtować właściwości rzeczowej organu, której – o czym była już wyżej mowa w nawiązaniu do art. 19 k.p.a. – organy zobowiązane są przestrzegać z urzędu.
Podzielając przytoczone powyżej stanowisko doktryny, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że na skutek zmiany organu właściwego do udzielenia zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, zmienił się również organ właściwy w nadzwyczajnym toku postępowania administracyjnego. Oznacza to, że we wszystkich postępowaniach, w tym również w postępowaniach prowadzonych po wydaniu ostatecznej decyzji, określonych w rozdziałach 12 i 13 działu II k.p.a., organem pierwszej instancji stał się GDDKiA.
Uzupełniająco wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 162 § 3 k.p.a. stwierdzenie wygaśnięcia decyzji na podstawie przepisu art. 162 § 1 tej ustawy następuje w drodze decyzji. Trafny jest pogląd NSA w Warszawie przyjęty w wyroku z dnia 7 lipca 1988 r., II SA 1676/87, ONSA 1989, nr 2, poz. 60, zgodnie z którym decyzja wydana na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. jest decyzją wydaną w nowej sprawie. Należy zatem stwierdzić, że jest to decyzja wydana w pierwszej instancji i służy od niej odwołanie (zobacz: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. Zakamycze 2005, s. 1021 oraz analogicznie – Komentarz aktualizowany do art. 162 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2016).
Na uwagę zasługuje ponadto trafny pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że nie ma żadnych racjonalnych powodów, aby w przypadku zmiany właściwości organów w danej kategorii spraw administracyjnych, dokonywać sztucznego podziału na sprawy załatwiane w zwykłym trybie, zastrzeżone dla organów, którym przekazano pewien segment kompetencji oraz sprawy załatwiane w trybach nadzwyczajnych, gdzie właściwość pozostawałaby przy organach, którym ustawa odebrała tytuł do ich rozpoznawania w trybie zwykłym (zob. postanowienia NSA: z dnia 17 listopada 2010 r. o sygn. akt I OW 122/10 i z dnia 31 sierpnia 2017 r. o sygn. akt II OW 23/17; dostępne w CBOSA).
Na marginesie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jeszcze, że zmiana właściwości organu w sprawie wydanego zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, w sytuacji woli strony dalszego zajmowania pasa drogi, nie rodzi potrzeby ani też obowiązku ponownego ustalenia treści stosunku administracyjnoprawnego ukształtowanego wydaną przez Burmistrza decyzją ostateczną. Przemawiają za tym bowiem zasada bezpieczeństwa i pewności obrotu prawnego, których zapewnieniu służy trwałość ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych (por. wskazywane przez GDDKiA postanowienie NSA z dnia 17 czerwca 2014 r. o sygn. akt II GW 12/14). Natomiast w gestii organu właściwego rzeczowo w sprawach zajęcia pasa drogowego drogi krajowej jest możliwość zmiany dotychczasowych decyzji w niezbędnym zakresie.
Warto wreszcie na koniec podkreślić, że pierwotnie wyrażone w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. stanowisko Burmistrza, w myśl którego "Burmistrz Miasta Z. nie będąc zarządcą drogi publicznej, nie posiada kompetencji do zmiany, uchylenia oraz wygaszenia decyzji ostatecznej o zajęcie pasa drogowego, gdyż wynika to z art. 19 k.p.a.", było w pełni prawidłowe.
Z wymienionych powodów, na podstawie art. 4 i art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.