Uzasadnienie
I
Wnioskiem z dnia 27 kwietnia 2015 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (dalej zwanym również GDDKiA) wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Burmistrzem Łasku poprzez wskazanie Burmistrza Łasku jako organu właściwego do rozpoznania sprawy administracyjnej dotyczącej wniosku M. J. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Armii Ludowej w Łasku w celu prowadzenia robót związanych z wykonaniem przyłącza energetycznego.
W uzasadnieniu wniosku GDDKiA wskazał, że zawiadomieniem z dnia 8 kwietnia 2015 r. Burmistrz Łasku - uznając się za organ niewłaściwy w sprawie - przekazał GDDKiA wniosek M. J. z dnia [...] marca 2015 r. o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. Armii Ludowej w Łasku w celu prowadzenia robót związanych z wykonaniem przyłącza energetycznego do działki o nr ewid. [...]. W zawiadomieniu tym Burmistrz wskazał, że ul. Armii Ludowej w Łasku jest odcinkiem drogi krajowej nr 14, wymienionej w załączniku nr 5 do obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371), a zatem zarządcą tej drogi jest GDDKiA.
Zdaniem GDDKiA, wprawdzie przedmiotowy odcinek drogi był zaliczony do kategorii dróg krajowych i podlegał zarządowi GDDKiA, jednak sytuacja ta uległa zmianie z chwilą oddania do użytkowania - na mocy decyzji nr 216/I/2014 Łódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 6 sierpnia 2014 r. - odcinka drogi ekspresowej S8, który zastąpił sporny odcinek drogi krajowej nr 14. Powołując się na treść art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2015 r., poz. 460), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad stwierdził, że po wybudowaniu i oddaniu do użytkowania nowego odcinka drogi zastępującego odcinek poprzedni, zastąpiony odcinek drogi uzyskuje z mocy prawa i bezwarunkowo status drogi publicznej o kategorii drogi gminnej.
W konsekwencji - odwołując się do treści art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - GDDKiA stwierdził, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym wymaga zgody zarządcy drogi, którym w przypadku dróg gminnych jest wójt (burmistrz, prezydent miasta).
II
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego Burmistrz Łasku wniósł o uznanie, że organem właściwym do wydana zgody na zajęcie pasa drogowego drogi publicznej - ul. Armii Ludowej w Łasku (nr ew. działki [...]), w celu przeprowadzenia robót związanych z wykonaniem przyłącza energetycznego do działki nr ew. [...] jest GDDKiA, będący zarządcą drogi.
Burmistrz stwierdził, że wskazana wyżej ulica leży w ciągu drogi krajowej, której zarządcą był i nadal jest GDDKiA. Podniósł, że zaliczenie drogi do kategorii dróg krajowych następuje w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu (art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych). Również pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii dokonuje się w trybie właściwym do zaliczenia drogi do odpowiedniej kategorii, a więc m.in. w drodze rozporządzenia właściwego ministra (art. 10 ust. 1 i 2 ustawy). Ponadto zgodnie z art. 10 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pozbawienie drogi dotychczasowej kategorii jest możliwe jedynie z jednoczesnym zaliczeniem tej drogi do nowej kategorii. Oznacza to, że niezależnie od ustawowych kryteriów zaliczania dróg publicznych do określonej kategorii, o tym że droga publiczna należy do danej kategorii w znaczeniu prawnym, rozstrzyga akt normatywny wydany przez właściwy organ.
Zdaniem Burmistrza, do pozbawienia drogi publicznej kategorii drogi krajowej nie jest wystarczające, że spełnione są kryteria do pozbawienia danej drogi lub jej odcinka kategorii drogi krajowej, ale konieczne jest jeszcze wydanie na podstawie art. 10 ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o drogach publicznych rozporządzenia, stanowiącego że dana droga (odcinek drogi) zostaje pozbawiony kategorii drogi krajowej.
W ocenie Burmistrza, art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych nie ma zastosowania do sytuacji opisanej w przedmiotowym wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Norma tego przepisu odnosi się bowiem do sytuacji, kiedy mamy do czynienia z istniejącą drogą i na pewnym jej odcinku dotychczasowy jej przebieg zostaje zastąpiony nowym odcinkiem. Nie ma natomiast zastosowania dla sytuacji wybudowania w innym, odległym miejscu, całkowicie nowej drogi o zupełnie innym przebiegu i dokonywania w związku z tym zmiany numeracji i zaszeregowania dotychczasowych dróg.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Kwestie dotyczące sporów o właściwość i sporów kompetencyjnych, jakie powstają między organami administracji publicznej reguluje art. 22 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej określanej jako "k.p.a.") - w sprawach załatwianych w drodze decyzji - oraz art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Przez spór o właściwość lub spór kompetencyjny należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia sprawy (spór pozytywny) albo - jak to ma miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy - gdy każdy z organów uważa się za niewłaściwy do załatwienia tej sprawy (spór negatywny).
Warunkiem wydania przez Naczelny Sąd Administracyjny merytorycznego orzeczenia w przedmiocie sporu jest istnienie sporu o właściwość lub sporu kompetencyjnego w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość i sporu kompetencyjnego wynika, że spór może mieć miejsce w takiej sytuacji, kiedy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej, przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej). Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. W sprawie istnieją więc podstawy do rozstrzygnięcia sporu o kompetencyjnego.
Spór kompetencyjny jaki zaistniał pomiędzy Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad a Burmistrzem Łasku dotyczy wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. J. o wydanie zezwolenia na zajęcia pasa drogowego ul. Armii Ludowej w Łasku w celu wykonania przyłącza energetycznego do działki nr ewid. [...].
Z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy o drogach publicznych wynika, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej, przy czym zezwolenie to dotyczy m.in. prowadzenia robót w pasie drogowym. W świetle tych przepisów oraz wniosku M. J. przyjąć należy, że przedmiotem sporu kompetencyjnego jest wskazanie organu właściwego do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Ostatnio wskazany przepis przesądza, że zezwolenie na zajęcie pasa drogowego stanowi sprawę administracyjną załatwianą przez wydanie decyzji, a także i to, że wskazuje organ właściwy do jej wydania, tj. zarządcę drogi. W myśl art. 19 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, w zakresie istotnym dla rozpoznawanego sporu kompetencyjnego, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą dróg krajowych, natomiast wójt (burmistrz, prezydent miasta) jest zarządcą dróg gminnych.
Między stronami sporu kompetencyjnego nie jest sporne, że istotny w sprawie fragment ul. Armii Ludowej w Łasku stanowił fragment drogi krajowej (nr 14), w rozumieniu art. 5 ustawy o drogach publicznych. Niesporne jest, że w dniu 6 sierpnia 2014 r. Łódzki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję nr 216/I/2014 o udzieleniu GDDKiA pozwolenia na użytkowanie drogi ekspresowej S8 odcinek 6 (ciąg główny) m.in. wraz z określonymi łącznikami, a także to, że wspomniany odcinek drogi ekspresowej został udostępniony dla ruchu pojazdów w dniu 8 sierpnia 2014 r.
W tym stanie faktycznym i prawnym słusznie podnosi Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, że w sprawie zostały spełnione przesłanki, o których mowa w art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem odcinek drogi zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi z chwilą oddania go do użytkowania zostaje pozbawiony dotychczasowej kategorii i zaliczony do kategorii drogi gminnej. Przepis ten został dodany art. 1 pkt 12 ustawy z dnia 14 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 200, poz. 1953). Jak wynika z treści uzasadnienia rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Sejm IV kadencji, druk sejmowy nr 1933), nadanie przepisowi art. 10 ust. 5 omawianej ustawy aktualnego brzmienia wiązało się z dążeniem, by zarządca drogi, który wybudował nowe odcinki dróg czy obwodnice, nie był zmuszony zarządzać dwoma, równolegle przebiegającymi odcinkami dróg.
Wprowadzona nowelizacja związana też była z faktem, że po wybudowaniu nowych odcinków dróg (zwłaszcza obwodnic miejscowości) szereg istniejących poprzednio odcinków dróg wymagał pozbawienia ich dotychczasowej kategorii i zaliczenia do nowej kategorii drogi, a proces owego "pozbawiania" i "zaliczania" trwał niejednokrotnie zbyt długo. Stąd też ustawodawca przyjął rozwiązanie zmiany kategorii drogi z mocy prawa.
W niniejszej sprawie dotychczasowy odcinek drogi krajowej nr 14 (ul. Armii Ludowej w Łasku) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi ekspresowej S8, który został oddany do użytkowania. Zatem sporny odcinek ul. Armii Ludowej (stanowiący dotychczas odcinek drogi krajowej nr 14) został zastąpiony nowo wybudowanym odcinkiem drogi, co pozbawiło go z mocy prawa dotychczasowej kategorii i został zaliczony do kategorii drogi gminnej. Zarządcą tej drogi gminnej jest - stosownie do treści art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy o drogach publicznych - Burmistrz Łasku.
Wskazane wyżej uzyskanie przez drogę kategorii drogi gminnej nastąpiło z mocy prawa (art. 10 ust. 5 ustawy o drogach publicznych) z datą oddania do użytkowania nowowybudowanego odcinka drogi. Z tego względu dla określenia organu właściwego w sprawie administracyjnej nie ma wpływu fakt, że w załączniku nr 5 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 marca 2010 r. w sprawie ustalenia przebiegu dróg krajowych w województwach dolnośląskim, kujawsko-pomorskim, lubelskim, lubuskim, łódzkim, małopolskim, mazowieckim, opolskim, podkarpackim, podlaskim, pomorskim, śląskim, świętokrzyskim, warmińsko-mazurskim, wielkopolskim, zachodniopomorskim (Dz. U. Nr 59, poz. 371) ul. Armii Ludowej w Łasku (odcinek od granicy miasta do ul. Warszawskiej) nadal figuruje jako fragment drogi krajowej nr 14. W tym zakresie przebieg dróg krajowych wskazany w przywołanym rozporządzeniu jest niewątpliwie nieaktualny.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, tego rodzaju sytuacja może wprowadzać w błąd nie tylko organy administracji publicznej, ale przede wszystkim podmioty zainteresowane uzyskaniem zgody na zajęcie pasa drogowego określonej drogi, co nie powinno mieć miejsca w praworządnym państwie. Bieżące aktualizowanie przez ministra właściwego do spraw transportu (w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie upoważnienia przewidzianego w art. 5 ust. 3 ustawy o drogach publicznych) przebiegu dróg krajowych wraz z postępem oddawania do użytkowania nowych dróg zastępujących dotychczasowe fragmenty dróg krajowych - niewątpliwie przyczyniłoby się do poprawy zaufania obywateli do organów Państwa, a nadto mogłoby zapobiec sporom kompetencyjnym i kosztom związanym z ich rozstrzyganiem.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. wskazał, że Burmistrz Łasku jest organem właściwym do rozpoznania sprawy.
PG