Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2017 r., Burmistrz A., podstawie art. 22 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa), wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość - zaistniałego pomiędzy Burmistrzem A. a Wójtem G. - w przedmiocie potwierdzenia prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych S. R. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 2 maja 2017 r. S. R. złożył wniosek o potwierdzenie prawa do korzystania ze świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych od 28 kwietnia 2017 r. W dniu 10 kwietnia 2017 r. w trybie nagłym został przyjęty na Oddział Laryngologii Onkologii Laryngologicznej Szpitala Wojewódzkiego w B. W dniu 2 maja 2017 r. pracownik socjalny Szpitala przeprowadził wywiad środowiskowy z S. R. oraz zgromadził niezbędne dokumenty. Dokumentację przesłano do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. celem rozpatrzenia sprawy.
Wójt G. uznał się za niewłaściwy miejscowo i przekazał sprawę do załatwienia Burmistrzowi A., powołując się na oświadczenie matki S. R., zgodnie z którym syn mieszka od dwóch lat w A. Z powyższym stanowiskiem Burmistrz A. nie zgodził się, wskazując przede wszystkim na brak jakichkolwiek przesłanek natury fizycznej i prawnej dla zakwalifikowania Gminy A. jako miejsca zamieszkania S. R. Z formularza wywiadu środowiskowego nie wynika bowiem, że zamieszkuje on w A. Adresem zamieszkania podanym przez S. R. jest [...] G. Ponadto, jak wynika z ustaleń dokonanych przez pracownika socjalnego, S. R. nigdy nie był zameldowany na pobyt stały na terenie Gminy A., a zgodnie z oświadczeniem A. O. (teściowej S. R.) z dnia 5 czerwca 2017 r., nie mieszka i nigdy nie mieszkał on pod adresem A., ul. Ż. [...], a obecnie oboje z żoną – E. R. przebywają na terenie Gminy G. Podsumowując organ wskazał, że na podstawie dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, iż właściwym miejscowo do rozpatrzenia sprawy jest Wójt G..
W odpowiedzi na wniosek Burmistrza A. Wójt G. wskazał, że S. R. jest zameldowany w G. (G. nr [...]), jednak pod wskazanym adresem nie zamieszkuje. Pracownicy socjalni w miejscu zameldowania S. R. zastali jego rodziców, którzy oznajmili, że syn wraz z żoną E. od dwóch lat mieszka w A. ul. Ż. [...]. Następnie w dniu 18 maja 2017 r. do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. zgłosił się S. R. i jako adres zamieszkania wskazał A. ul. Ż. [...]. Ponadto poinformował, że do G. przyjeżdża raz na jakiś czas w odwiedziny do rodziców. Z dokonanych ustaleń przez pracownika socjalnego i złożonych oświadczeń przez samego zainteresowanego wynika zatem, że S.R. nie zamieszkuje pod adresem G. [...] G. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).
W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa S. R. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze sporzących się organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie.
Nie ulega kwestii, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach).
Przepis ten stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy /.../ jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.
Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust.
- 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).
Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.
W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 kpa.
Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.
Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.
Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.
Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem pobytu strony.
Zatem w sytuacji braku miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.
Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".
W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.
Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały w istocie może potwierdzać, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz.U z 2017 r., poz. 657 - tekst jednolity) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiadał zamiar stałego tam przebywania.
Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanej sprawie - w szczególności z oświadczenia złożonego przez S. R. w Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w G. w dniu 18 maja 2017 r. - wynika tymczasem, że mimo wcześniejszego zameldowania w G. faktycznie zamieszkuje on w A., ul. Ż. [...].
W świetle dotychczasowych rozważań oznacza to, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa S. R. do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Burmistrz A. - jako organ właściwy ze względu na ustalone w sprawie aktualne miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.