Uzasadnienie
Prezydent miasta stołecznego W. złożył wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Starostą N. a Prezydentem miasta stołecznego W. w sprawie o wydanie T. I. zaświadczenia na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne poprzez wskazanie jako organu właściwego Starosty Nowosądeckiego i zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu Prezydent miasta stołecznego W. wskazał, że T. I. wystąpił do Starosty N. o wydanie zaświadczenia na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne. Starosta N. postanowieniem z dnia [...] lutego 2009 r. przekazał wniosek, według właściwości miejscowej, Prezydentowi miasta stołecznego W. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia o zmianie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wynika, że T. I. mieszka w P. – Z., zaś zakład główny prowadzonej przez niego działalności gospodarczej mieści się w W. Prezydent miasta stołecznego W. podniósł, że zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.), organem właściwym do wydania zaświadczenia jest starosta właściwy dla siedziby przedsiębiorcy, co w wypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną jego miejsca zamieszkania. Zdaniem wnioskodawcy uzasadnia to przyjęcie, że organem właściwym, w sprawie wydania T. I. zaświadczenia na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne, jest Starosta N. W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Starosta N. podniósł, że miejscem prowadzenia działalności gospodarczej przez T. I. jest W. i według siedziby zakładu głównego tej działalności należy określać organ właściwy do wydania zaświadczenia na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do art. 22 ust. 1 pkt 1 k.p.a. spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem pkt 2–4 tego przepisu, rozstrzyga wspólny dla nich organ wyższego stopnia, a w razie braku takiego organu – sąd administracyjny. W rozpoznawanej sprawie pozostające w sporze organy jednostek samorządu terytorialnego nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, gdyż takim organem dla Prezydenta miasta stołecznego W. jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., zaś dla Starosty N. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. W związku z tym rozstrzygnięcie sporu o właściwość należy do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), sądem tym jest Naczelny Sąd Administracyjny.
Istota sporu o właściwość pomiędzy Prezydentem miasta stołecznego W. a Starostą N. w sprawie wydania zaświadczenia na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne sprowadza się do problemu określenia siedziby przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną. Zgodnie z art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie drogowym zaświadczenie na krajowy niezarobkowy przewóz drogowy oraz wypis lub wypisy z zaświadczenia wydaje właściwy dla siedziby przedsiębiorcy starosta na okres do 5 lat. Ustawa o transporcie drogowym nie zawiera definicji pojęcia "siedziba przedsiębiorcy", dlatego konieczne jest odwołanie się w tym zakresie do unormowań kodeksu cywilnego i ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.). Stosownie do art. 4 ust. 1 ostatnio powołanej ustawy przedsiębiorcą jest osoba fizyczna, osoba prawna i jednostka organizacyjna nie będąca osobą prawną, której odrębna ustawa przyznaje osobowość prawną – wykonująca we własnym imieniu działalność gospodarczą. Za przedsiębiorców uznaje się także wspólników spółki cywilnej w zakresie wykonywanej przez nich działalności gospodarczej (art. 4 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej)
W przypadku przedsiębiorcy będącego osobą prawną siedziba jest określana, zgodnie z art. 41 k.c., według umiejscowienia jej organów zarządzających, jeżeli inaczej nie stanowi ustawa lub oparty na niej statut. Natomiast w wypadku przedsiębiorców będących osobami fizycznymi nie określa się siedziby, lecz miejsce zamieszkania, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 25 k.c. Należy zauważyć, że w art. 29 ust. 3 pkt 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej ustawodawca rozróżnia wyraźnie miejsce zamieszkania przedsiębiorcy od miejsca wykonywania działalności gospodarczej, nie używając w tym zakresie pojęcia "siedziba przedsiębiorcy". W związku z tym, w odniesieniu do osoby fizycznej, nie należy utożsamiać miejsca wykonywania działalności gospodarczej z siedzibą przedsiębiorcy.
Dodać należy, że o ile w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą prawną cechą go wyróżniającą jest jego siedziba, o tyle w przypadku, gdy chodzi o przedsiębiorcę będącego osobą fizyczną, taką cechą jest obok imienia i nazwiska jego miejsce zamieszkania.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przez użyte w art. 33 ust. 8 ustawy o transporcie drogowym pojęcie "siedziby przedsiębiorcy" w przypadku przedsiębiorcy będącego osobą fizyczną należy rozumieć miejsce zamieszkania osoby fizycznej.
Z akt sprawy wynika, że miejscem zamieszkania T. I. jest P. – Z. Tym samym starostą właściwym do wydania zaświadczenia na krajowe przewozy drogowe na potrzeby własne jest Starosta N. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wniosek Prezydenta miasta stołecznego W. o zasądzenie kosztów postępowania jest niezasadny. Wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość jest niewątpliwie wnioskiem wszczynającym postępowanie w rozumieniu art. 63 p.p.s.a., do którego stosuje się odpowiednio przepisy o skardze (art. 64 § 3 p.p.s.a.). Rozpoznanie wniosku następuje przy odpowiednim stosowaniu przepisów o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym (art. 15 § 2 p.p.s.a.). Zasadą postępowania sądowoadministracyjnego jest, iż strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Wyjątki od tej zasady zostały określone w art. 200-201, art. 203-204 p.p.s.a. i tylko w tych wypadkach sąd może orzekać o zwrocie kosztów postępowania między stronami.
Żaden z wymienionych przepisów nie może być stosowany w sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, w szczególności nie może być odpowiednio stosowany art. 200 p.p.s.a. stanowiący o zwrocie kosztów w razie uwzględnienia skargi. Przepis ten wyraźnie odnosi się do zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W sprawie z wniosku organu o rozstrzygnięcie sporu o właściwość w ogóle nie można mówić o dochodzeniu praw, ponieważ chodzi tu o rozstrzygnięcie zagadnienia procesowego co do właściwości organu. Organ występujący z wnioskiem w takiej sytuacji nie dochodzi swych praw, ale zwraca się do sądu administracyjnego o wyznaczenie organu właściwego do rozpoznania sprawy, a w związku z tym zastosowanie ma ogólna zasada określona w art. 199 p.p.s.a. Prowadzi to do wniosku, że nawet w sytuacji gdy Sąd podzieli stanowisko strony, która złożyła wniosek o rozstrzygnięcie sporu, brak jest podstaw do orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania.
W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. postanowił jak w sentencji.