Uzasadnienie
Wnioskiem z 9 listopada 2009 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wystąpił o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego między nim a Prezydentem Miasta G., w sprawie wskazania organu właściwego rzeczowo do prowadzenia postępowania egzekucyjnego należności pieniężnych z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania.
W uzasadnieniu wniosku podał, że wierzyciel - Miejski Zarząd Dróg działający z upoważnienia Prezydenta Miasta T. - złożył w okresie od [...] września do [...] października 2009 r. do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. wnioski o prowadzenie postępowania egzekucyjnego należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdów w Strefie Płatnego Parkowania w T., oparte na sześciu tytułach wykonawczych o właściwych numerach.
Postanowieniami wydanymi [...] września, [...] września oraz [...] października 2009 r. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., stwierdzając brak właściwości rzeczowej do prowadzenia egzekucji należności, zwrócił Miejskiemu Zarządowi Dróg w T. omawiane tytuły wykonawcze, wskazując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia przepisy art. 29 § 2 i art. 17 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954, dalej: p.e.a.).
Podniósł, że Miejski Zarząd Dróg w T. wykonuje swoje zadania w imieniu Prezydenta Miasta T., który jest organem jedynie właściwym do przeprowadzenia egzekucji należności na podstawie wystawionych przez niego tytułów wykonawczych. Zgodnie z art. 26 § 4 p.e.a. wierzyciel, będący jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego. Warunkiem przekazania tytułu wykonawczego właściwemu miejscowo naczelnikowi urzędu skarbowego jest całkowita lub częściowa bezskuteczność prowadzonej egzekucji.
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. stwierdził także, że w przypadku, gdyby zobowiązany nie posiadał majątku, ani miejsca zamieszkania na terenie objętym właściwością Prezydenta Miasta T., to organ ten - stosownie do art. 22 § 2 p.e.a. - winien przekazać tytuł wykonawczy do realizacji Prezydentowi Miasta G., jako organowi egzekucyjnemu uprawnionemu do dochodzenia tego samego rodzaju należności.
Także Prezydent Miasta G. odmówił przyjęcia przedmiotowych tytułów wykonawczych do realizacji, wydając [...] października 2009 r. na podstawie art. 29 § 1 i art. 17 § 1 p.e.a. postanowienie w sprawie zwrócenia tytułów Miejskiemu Zarządowi Dróg w T. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że organ egzekucyjny jest obowiązany na podstawie art. 29 § 1 p.e.a. do badania dopuszczalności egzekucji, co obejmuje również ocenę właściwości do prowadzenia, jako organ egzekucyjny, postępowania egzekucyjnego w oparciu o przedstawiony tytuł wykonawczy.
Wykładnia językowa art. 19 § 2 p.e.a. prowadzi do wniosku, że organ jednostki samorządu terytorialnego jest właściwy do prowadzenia egzekucji administracyjnej wyłącznie "własnych" należności pieniężnych, to jest takich, dla których sam jest wierzycielem (na podstawie wystawionych przez siebie tytułów wykonawczych). W przytoczonym przepisie ustawodawca nie posłużył się liczbą mnogą i tym samym odwołaniem do ogółu organów jednostek samorządu terytorialnego. W tej sytuacji wszczęcie i prowadzenie przez Prezydenta Miasta G. egzekucji administracyjnej należności pieniężnych, dla których ustalenia albo określenia i poboru właściwy jest inny organ jednostki samorządu terytorialnego, stanowiłoby naruszenie właściwości rzeczowej.
Uznanie się za organ egzekucyjny niewłaściwy rzeczowo do przeprowadzenia egzekucji administracyjnej w zakresie wskazanych tytułów wykonawczych, uzasadnia ich zwrócenie wierzycielowi.
Ponieważ Miejski Zarząd Dróg w T. skierował ponownie tytuły wykonawcze do Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., powołując się na art. 22 § 2 p.e.a. i stanowisko Ministerstwa Finansów sprecyzowane w piśmie Nr SP-380/033-56/853/03/AK, organ ten uznał za zasadne skierowanie do Sądu na podstawie art. 22 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wniosku o rozstrzygnięcie, który z organów egzekucyjnych: Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., czy Prezydent Miasta G., jest organem właściwym rzeczowo do prowadzenia egzekucji przedmiotowych należności.
Zdaniem wnioskodawcy, kwestia właściwości organu gminy o statusie miasta wymienionego w treści art. 19 § 2 p.e.a. do dochodzenia należności z tytułu opłaty dodatkowej za nieopłacony postój pojazdu w Strefie Płatnego Parkowania, pozostaje poza sporem.
Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. podniósł, że wątpliwości powstają z uwagi na fakt, iż Prezydentowi Miasta T. - w imieniu którego działa Miejski Zarząd Dróg - jako wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany majątek położony na terenie T., a ustalono, że zobowiązani mieszkają w G. Prezydent Miasta G. uznał zaś, że jest właściwy do prowadzenia wyłącznie "własnych" należności, tj. takich, do których ustalania i pobierania jest właściwy Prezydent Miasta G. Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. nie podzielił stanowiska Prezydenta Miasta G., gdyż jego zdaniem nie można w tej sprawie pominąć zapisu § 6 pkt 3 rozporządzenia Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. - w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.), w myśl którego jeśli wierzycielowi będącemu jednocześnie organem egzekucyjnym nie jest znany znajdujący się na terenie jego działania majątek zobowiązanego, z którego może prowadzić egzekucję, kieruje tytuł wykonawczy do organu egzekucyjnego uprawnionego do dochodzenia tego samego rodzaju należności pieniężnych, na którego terenie znajduje się majątek zobowiązanego.
W odpowiedzi na wniosek Prezydent Miasta G. podniósł, że powołany we wniosku akt - rozporządzenie Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nie daje podstaw do zmiany poglądu gminy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z przepisami art. 4, art. 15 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego a organami administracji rządowej. Rozstrzygnięcie sporu powstałego pomiędzy tymi organami polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy.
W ślad za poglądami doktryny, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalił się pogląd, że spór kompetencyjny nie dotyczy jedynie spraw indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, ale jego konstrukcja odnosi się do sporów we wszystkich sprawach, w których znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 95; postanowienie NSA z 20 września 2007 r., sygn. akt II GW 3/07; postanowienie z 30 września 2004 r., sygn. akt OW 110/04, publ. ONSAiWSA 2005/2/ 46). Sprawy dotyczące określenia organu właściwego do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej w ramach postępowania jurysdykcyjnego (w formie wydania decyzji administracyjnej) nie wyczerpują zatem zakresu przedmiotowego tej instytucji procesowej, a co za tym idzie powstania sporu kompetencyjnego w rozumieniu art. 22 § 2 Kpa.
W ten sposób w przypadku powstania sporu odnośnie właściwości organu egzekucyjnego, podmioty pozostające w sporze (organy administracji rządowej oraz organy jednostki samorządu terytorialnego) nie zostają pozbawione konstytucyjnego uprawnienia (art. 166 ust. 3 Konstytucji RP) do wystąpienia o jego rozstrzygnięcie przez sąd administracyjny.
Rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego może nastąpić w odniesieniu do załatwienia konkretnej sprawy, w której organy uznają się jednocześnie za właściwe (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uznaje się za właściwy w sprawie (spór negatywny). Z istoty sporu kompetencyjnego wynika jednak, że może mieć on miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia przez organ konkretnej sprawy administracyjnej w drodze aktu administracyjnego, bądź w innej prawnej formie działania, podlegającej kontroli sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 7 kwietnia 2006 r., sygn. akt II OW 15/06; postanowienie NSA z 16 października 2007 r., sygn. akt II GW 6/07).
W konsekwencji stwierdzenia dopuszczalności przekazania sądowi administracyjnemu wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego niezbędne jest ustalenie, czy w sprawie doszło do powstania tego rodzaju sporu pomiędzy wnioskodawcą - Naczelnikiem Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. a uczestnikiem postępowania - Prezydentem Miasta G., odnośnie określenia organu właściwego do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wymienionych w postanowieniach Miejskiego Zarządu Dróg w T., działającego z upoważnienia wierzyciela - Prezydenta Miasta T. W sprawie wydane zostały w trybie art. 29 p.e.a. ostateczne postanowienia Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. oraz Prezydenta Miasta G., o zwróceniu wierzycielowi tytułów wykonawczych wymienionych we wniosku o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.
Niespornym jest, że przedmiotowe tytuły wykonawcze obejmują należności wierzyciela (opłaty dodatkowe za nieopłacone postoje pojazdów samochodowych na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania), pobierane na podstawie art. 13f ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 pkt 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.). Tytuły wykonawcze wierzyciel przesłał Prezydentowi Miasta G., uprawnionemu do egzekwowania tego samego rodzaju należności pieniężnych, ponieważ na terenie G. (gdzie mieszkają zobowiązani) znajduje się znany organowi majątek, z którego mogłaby być prowadzona egzekucja, a także przesłał Naczelnikowi Pierwszego Urzędu Skarbowego w G. Należy zauważyć, że organy egzekucyjne, w ramach prowadzonego postępowania egzekucyjnego zmierzającego do doprowadzenia do wykonania obowiązku przez zobowiązanego, winny z urzędu przestrzegać swojej właściwości.
Zgodnie z tą zasadą organ egzekucyjny, który uzna się za niewłaściwy w sprawie, winien przekazać sprawę właściwemu organowi egzekucyjnemu. Pomimo tego, że postępowanie egzekucyjne ma charakter postępowania odrębnego, to jednak jest ono powiązane z przepisami ogólnego postępowania administracyjnego, zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego (poprzez art. 18 p.e.a.), co oznacza, że w przypadku stwierdzenia przez organ, do którego wniesiono podanie, że jest niewłaściwy w sprawie, zastosowanie - wobec braku regulacji szczególnej w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym - winien znaleźć tryb procesowy określony w art. 65 § 1 Kpa w zw. z art. 18 p.e.a. (por. postanowienie NSA z 20 września 2007 r., sygn. akt II GW 3/07).
Zgodnie z powołanym przepisem art. 65 § 1 Kpa, jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego. Przekazanie sprawy do organu właściwego następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Organ, któremu została przekazana sprawa ostatecznym postanowieniem, jest nim związany w tym znaczeniu, że nie może wydać kolejnego postanowienia o przekazaniu sprawy innemu organowi. W przypadku, gdy organ któremu przekazano sprawę uważa jednak, że nie jest organem właściwym, sposobem uwolnienia się od zobowiązania wynikającego z przekazania sprawy w trybie art. 65 § 1 Kpa jest wystąpienie do sądu administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie powstałego na tym tle sporu (por. postanowienie NSA z dnia 7 października 2005 r., sygn. II OW 42/05; postanowienie NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. II OW 59/05, publ. ONSAiWSA 2006/4/98).
Podkreślenia wymaga, że spór kompetencyjny jest instytucją prawną, a nie terminem języka potocznego, co oznacza, że powstanie sporu w rozumieniu art. 22 § 2 Kpa nie następuje w każdym przypadku wystąpienia rozbieżności stanowisk pomiędzy organami administracji publicznej odnośnie przysługującej im właściwości do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy administracyjnej. Niezgodność poglądów co do tego, kto ma rozpatrzyć wniosek strony, musi zostać wyrażona przez organy pozostające w sporze we właściwej formie procesowej, wyrażającej się w bezskutecznym skorzystaniu przez organ uznający swoją niewłaściwość z możliwości przekazania podania w trybie art. 65 § 1 Kpa innemu organowi właściwemu. Niezachowanie formy przekazania podania w drodze postanowienia na podstawie art. 65 § 1 Kpa wyłącza możliwość powstania sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OW 99/07; postanowienie NSA z 30 października 2007 r., sygn. akt I OW 77/07).
Wobec niewszczęcia w sprawie postępowania egzekucyjnego z urzędu, ale wystąpienia przez wierzyciela z wnioskiem o wszczęcie postępowania do innego organu (egzekucyjnego) mającego być właściwym w sprawie, organ ten stwierdzając brak właściwości rzeczowej do prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułów wykonawczych wystawionych przez wierzyciela, zobowiązany był do wydania postanowienia o przekazaniu wniosku o wszczęcie egzekucji organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 Kpa.
Zauważyć należy, że w sprawie żaden z organów, przekazując między sobą wniosek o wszczęcie egzekucji, nie wydał w sprawie postanowienia o przekazaniu wniosku organowi właściwemu w trybie art. 65 § 1 Kpa w zw. z art. 18 p.e.a. W szczególności takiego postanowienia nie wydał Naczelnik Pierwszego Urzędu Skarbowego w G., odsyłając Prezydentowi Miasta T. wystawione przez niego tytuły wykonawcze. Nie można w takiej sytuacji przyjąć, że organ ten uznał się za niewłaściwy do rozpatrzenia wniosku, bowiem uznanie to nie zostało wyrażone we właściwej formie prawnej (postanowienia o przekazaniu), a jedynie zwrotu z uwagi na uchybienia formalne tytułów.
Nadanie czynności przekazania podania formy procesowej indywidualnego aktu administracyjnego, od którego przysługuje stronom zażalenie a następnie skarga do sądu administracyjnego, oznacza, że organ przyjmując, że złożony wniosek pozostaje poza zakresem jego działania, nie jest uprawniony do rozstrzygnięcia kwestii braku swojej właściwości w wybranej przez siebie (dowolnej) formie urzędowej. Przekazanie wniosku, choć dokonane w sensie faktycznym, nie wywołuje właściwych skutków prawnych, jakie wiążą się z przekazaniem podania na podstawie ostatecznego postanowienia wydanego w trybie art. 65 § 1 Kpa, co powoduje, że organ, który z naruszeniem powołanego przepisu nie dopełnił spoczywającego na nim obowiązku, pozostaje w bezczynności dopuszczając się zwłoki w załatwieniu sprawy.
Bezczynność w postępowaniu egzekucyjnym powstaje w przypadku braku działań podmiotów, na których ciąży prawny obowiązek doprowadzenia do wykonania obowiązku i które w tym celu są zobowiązane stosować środki egzekucyjne określone w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji lub podejmować działania zmierzające do zastosowania takich środków (por. M. Miłosz, Bezczynność wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, Przegląd Prawa Publicznego, 2007, nr 6, s. 59).
Nie może ulegać wątpliwości, że bezczynność po stronie organu egzekucyjnego lub wierzyciela z zasady powstawać będzie wskutek niepodjęcia czynności prawem wymaganych, wynikających z toku prowadzenia egzekucji administracyjnej (np. niewystawienia tytułu wykonawczego, braku podjęcia przez organ zawieszonego postępowania egzekucyjnego), niemniej, za szczególny przykład bezczynności można również uważać zwłokę organu powstałą na etapie rozpoznawania wniosku wierzyciela, związaną z brakiem realizacji obowiązku prawnego wdrożenia egzekucji (wszczęcia i prowadzenia postępowania egzekucyjnego) albo uwolnienia się spod tego zobowiązania poprzez prawidłowe, odpowiadające wymaganiom Kpa, przekazanie wniosku wierzyciela organowi właściwemu.
Te same uwagi dotyczą drugiego możliwego organu egzekucyjnego, to jest uczestnika postępowania - Prezydenta Miasta G. W tym stanie rzeczy, skoro spór kompetencyjny w niniejszej sprawie nie zaistniał, należało uznać, że wniosek o jego rozstrzygnięcie jest niedopuszczalny i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 15 § 2 i art. 64 § 3 p.p.s.a.