Uzasadnienie
I
Wnioskiem z 11 stycznia 2017 r. Prezydent Miasta Katowice (reprezentowany przez Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Katowicach) wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie negatywnego sporu o właściwość pomiędzy nim a Burmistrzem Miasta Zakopane w sprawie wszczętej 30 listopada 2016 r. wnioskiem R. S. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Prezydent Miasta Katowice wskazał, że pismem z grudnia 2016 r. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Katowicach na podstawie art. 65 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.; k.p.a.) przekazał do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Zakopanem wniosek R. S. o wydanie decyzji m.in. w sprawie potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Jednakże pismem z 19 grudnia 2016 r. Burmistrz Miasta Zakopane (reprezentowany przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zakopanem) odmówił wydania decyzji i zwrócił przesłaną dokumentację, wskazując że R. S. nie jest osobą bezdomną i że jego miejscem zamieszkania są Katowice. Wobec tego powstał negatywny spór o właściwość, wymagający rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Powołując się na art. 54 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 581 z późn. zm.) Prezydent Miasta Katowice wskazał, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy, o którym mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta miasta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Miejsce zamieszkania należy przy tym rozumieć zgodnie z art. 25 ustawy z 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 459).
Prezydent Miasta Katowice stwierdził, że w toku postępowania wyjaśniającego ustalono, iż R. S. jest zameldowany na pobyt stały w Zakopanem i dotychczas był objęty pomocą przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Zakopanem. R. S. tymczasowo przebywa na terenie Katowic (w lokalu macochy), co jest spowodowane wyłącznie hospitalizacją w katowickim szpitalu, natomiast po zakończeniu leczenia zamierza wrócić do Zakopanego. Zdaniem Prezydenta Miasta Katowice, pobyt R. S. w Katowicach może wprawdzie potrwać jeszcze kilka miesięcy, jednak nie nosi znamion pobytu stałego, o jakim mowa w art. 25 kodeksu cywilnego. Wobec tego nie można uznać, że Katowice są miejscem zamieszkania R. S.. Miejscem jego zamieszkania jest Zakopane.
II
W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Burmistrz Miasta Zakopane wniósł o wskazanie Prezydenta Miasta Katowice jako organu właściwego w sprawie wniosku R. S. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Burmistrz Miasta Zakopane stwierdził, że Gmina Miasto Zakopane nie jest właściwa do wydania decyzji w sprawie wniosku R. S. Osoba ta jest wprawdzie zameldowana w Zakopanem, jednak samo zameldowanie nie przesądza o miejscu zamieszkania. Zdaniem Burmistrza Miasta Zakopane, od dłuższego czasu faktycznym miejscem zamieszkania R. S. są Katowice. W oświadczeniach składanych w toku postępowań prowadzonych w 2016 r. przez MOPS w Zakopanem R. S. wskazywał m.in., że: 1) w lokalu w Zakopanem nie przebywał od ponad 5 lat i nie ma możliwości w nim ponownie zamieszkać, gdyż lokal ten jest zdewastowany i został zamknięty przez właściciela, 2) leczy się w oddziale [...] w szpitalu MSW w Katowicach, przy czym zajęcia, w których uczestniczył odbywały się od poniedziałku do piątku, 3) od 15 lipca 2016 r. na stałe przebywa w lokalu swojej macochy w Katowicach, gdzie ma osobny pokój (wskazując ten adres w kontaktach z pracownikami socjalnymi i wnioskując o zasiłek na zakup opału do ogrzania tego lokalu), 4) po zakończeniu leczenia zamierza powrócić do Zakopanego, gdzie będzie ubiegał się o nowy lokal, bo w dotychczasowym lokalu właściciel pozbawił go wody i prądu, a mieszkanie zostało zalane wraz ze znajdującymi się w nim rzeczami.
Burmistrz zauważył, że pomimo dotychczasowych deklaracji oraz pobrania od MOPS w Zakopanem środków na zakup biletu powrotnego, R. S. nie uczynił żadnych kroków wskazujących na faktyczną wolę powrotu do Zakopanego i zmianę swojej sytuacji mieszkaniowej.
W ocenie Burmistrza Miasta Zakopane, powyższe okoliczności wskazują, że to Katowice są miejscem zamieszkania R. S., ponieważ tam ma trwałe więzi społeczne i rodzinne, tam korzysta z pomocy lekarskiej, ma własny pokój, w którym mieszka i chce uzyskać świadczenie na jego ogrzewanie ze środków pomocy społecznej. W konsekwencji Burmistrz stwierdził, że organem właściwym do rozpoznania wniosku R. S. jest Prezydent Miasta Katowice, działający przez MOPS w Katowicach.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Na podstawie art. 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.; p.p.s.a.) sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego. Przez takie spory należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub żaden z nich nie uważa się za właściwy do załatwienia sprawy (spór negatywny). Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, które nie mają wspólnego organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość rozstrzyganym przez sąd administracyjny (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego (art. 15 § 1 pkt 4 p.p.s.a.).
Warunkiem wskazania organu właściwego na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a. jest istnienie sporu o właściwość w znaczeniu prawnym. Spór taki może powstać w sprawie załatwianej przez organy administracji, należącej do spraw z zakresu administracji publicznej. Z istoty sporu o właściwość wynika, że może on mieć miejsce w sytuacji, gdy istnieje materialnoprawna podstawa do załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej przez organ administracji publicznej (najczęściej w drodze decyzji administracyjnej).
Taka sytuacja ma miejsce w okolicznościach sprawy. Spór o właściwość dotyczy bowiem sprawy z wniosku R. S. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej, które powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej wydawanej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.
Istota sporu o właściwość między Prezydentem Miasta Katowice a Burmistrzem Miasta Zakopane sprowadza się do ustalenia, który organ administracji publicznej jest właściwy miejscowo do rozpoznania wniosku R. S. z listopada 2016 r. o potwierdzenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej. Z art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych wynika, że właściwym miejscowo do wydania decyzji w tego rodzaju sprawach jest wójt (burmistrz, prezydent) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy. Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nie określa jednak pojęcia "miejsca zamieszkania". W efekcie, przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy należy posiłkować się art. 25 kodeksu cywilnego, zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu.
W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną), lecz wystarczy, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości (por. postanowienia NSA: z 20 września 2016 r., sygn. akt I OW 133/16; z 29 listopada 2016 r., sygn. akt II GW 25/16).
Z wniosku o rozstrzygnięcie sporu o właściwość, odpowiedzi na ten wniosek oraz z dokumentacji nadesłanej przy tych pismach wynika, że R. S. przebywa w Katowicach (zamieszkując w mieszkaniu macochy), niemniej jednak pobyt ten jest związany z leczeniem w katowickim szpitalu, a sam zainteresowany nie ma zamiaru pobytu w tej miejscowości po zakończeniu leczenia. Zamiar stałego pobytu R. S. odnosi do Zakopanego, jednakże w miejscowości tej nie przebywa od kilku lat i obecnie nie ma dostępu do mieszkania, w którym kiedyś zamieszkiwał i dopiero zamierza wnioskować o przydzielenie mu innego lokalu. W tych okoliczności należy stwierdzić, że za miejsce zamieszkania (w rozumieniu art. 25 kodeksu cywilnego) R. S. nie mogą być uznane ani Katowice (skoro tam przebywa, ale nie ma zamiaru stałego pobytu), ani Zakopane (skoro tam od kilku lat nie przebywa).
Wobec tego, że nie jest możliwe ustalenie właściwości miejscowej organu administracji publicznej na podstawie art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, konieczne jest zastosowanie reguł ustalania właściwości organów, które zostały określone w art. 21 § 1 pkt 3 k.p.a. Wynika z nich, że w sprawach innych niż dotyczące nieruchomości lub prowadzenia zakładu pracy właściwy jest organ miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, a w razie braku takiego miejsca zamieszkania w kraju - właściwość ustala się według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, natomiast jeżeli żadna ze stron nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub miejsca pobytu - właściwość miejscową organu należy ustalić według ostatniego miejsca zamieszkania lub pobytu w kraju.
Jak wskazano wyżej, w odniesieniu do R. S. nie jest możliwe ustalenie miejsca zamieszkania, które odpowiadałoby wymaganiom określonym w art. 25 kodeksu cywilnego. Ustalone natomiast zostało miejsce pobytu R. S., to jest Katowice.
Należy zatem przyjąć, że organem właściwym do wydania decyzji, o jakiej mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, jest Prezydent Miasta Katowice.
Ze wskazanych powodów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 15 § 2 p.p.s.a., postanowił jak w sentencji.
PG